飯塚康太
前・農林水産省経営局農地政策課経営専門官
１．はじめに――所有者不明「農地」の特徴
所有者不明農地については、一般的な土地に先行して、その対策が法制化されてきた。本稿では所有者不明「農地」について、法改正等を担当してきた立場から述べたい。まずその前提として、所有者不明「農地」が、一般的な所有者不明「土地」と何が違うのかを説明しておきたい。
一般論でいえば、「農地」は「土地」の中の一つの形態であり、現在日本全体で行われている「所有者不明土地をどうするか」という議論の中には、当然所有者不明農地も含まれている。しかしながら、所有者不明「農地」を切り分けて議論がなされてきたのは、大きく以下の2点の違いがあることによると考えられる。
１つは、法的にみた「農地」の取扱いである。農地についても、原則的には、民事基本法制、すなわち民法、不動産登記法等に則ることとなるが、その特別法という位置づけで「農地法」が定められており、農地の権利移動等については、農地法に基づき農業委員会の許可が必要となるなど、種々の制度・制限が設けられている。その根本にある考え方は、「農地は食料生産を支える限られた資源であり、一般的な土地よりもはるかに公益的な側面が強い」ということで説明できよう。
もう１点は、その土地のおかれた状況という実態面の違いである。農地の多くは地方部に存在し、過疎化、高齢化といったキーワードに代表される課題に早くから直面してきた。もう少し歴史を繙けば、戦後の農地解放により、幅広く小作人がその農地の所有権を取得したわけであるが、その後の産業構造の変化等に伴い、農地の担い手は減少し、後継者は都市部に移り、後継者不在の農地が地方部に残されてきたという実態がある。また、農地利用の観点からみても、こと土地利用型農業においては、大規模化による生産性の向上が進められ、農家の減少がこうした流れに整合していたという点にも留意する必要がある。いずれにせよ、結果として土地持ち非農家や不在地主が増え、これが農地における所有者不明化が進んだ一因であるといえよう（もちろん、それだけではなく、相対的な価値の低さから積極的な登記が行われてこなかったこと、登記をしなかったとしても耕作者が明確であり実質的に困らなかったこと等も要因といえる）。
２．所有者の権利の制限と農地の公益性
さて、農地の法的な位置づけの違いに戻って、所有者不明農地に関わる制度について考えてみることとしたい。
前述のとおり、農地については、他の土地に先駆けて所有者不明の問題が顕在化してきたところであるが、それだけで、一般的な土地以上に対策の法制度が進んできたことを説明するのは正しいとはいえない。
言うまでもなく、所有者不明農地（または土地）を活用しようという制度を考えたとき、その制度は多かれ少なかれ、本来の所有者の権利を制限することとなる。立法の立場からすると、その制限以上の公益性があるか（公共の福祉に適合するか）を比較衡量しなければならないこととなる。この点において、先に述べたとおり、農地については一般的な土地以上に公益性が認められることが、所有者不明対策を進めることができた理由といえよう。特に2009（平成21）年の農地法改正によって、同法第１条の目的規定が改正され、「国内の農業生産の基盤である農地が現在及び将来における国民のための限られた資源」であり、「農地の農業上の利用を確保するための措置を講ずることにより……もつて国民に対する食料の安定供給の確保に資することを目的」とされるとともに、同法第２条の２にその「農地について権利を有する者の責務」規定が新設されたことが、法改正の上では大きな根拠となってきている。
３．所有者不明農地問題に携わって――法制度の変遷と2018（平成30）年農業経営基盤強化促進法等の改正
所有者不明農地について初めて法律上に規定されたのは、前述の2009（平成21）年農地法改正の際である。この改正は、農地について、所有から利用を中心に再構築した大改正であり、その際、前述のとおり、目的規定の改正、所有者の責務規定の新設が行われた。あわせて所有者不明の遊休農地についての制度が新設された。さらに当該制度は、2014（平成26）年に農地中間管理機構が新設されることに伴い、所有者不明（過半の持分を有する者が不明）の遊休農地があった場合に、6カ月間の公示を経て、都道府県知事の裁定により、賃借料相当額を供託した上で農地中間管理機構に利用権を設定できることと改正されている。
さて、少し個人的な話を交えると、私は2015（平成27）年4月に農地政策課に着任したが、ちょうどこの年は、国土交通省が主体となって、関係省庁（法務省、農林水産省、林野庁）も参画し、有識者からなる「所有者の所在の把握が難しい土地への対応方策に関する検討会」が立ち上がったところであった。
このような中、前述の既存制度の活用状況についてつぶさに見て回ったところ、2009（平成21）年に立ち上げた制度については活用事例が１件、2014（平成26）年の改正後の活用事例はゼロであり、制度がまったく活用されていない状況であった。これは果たしてニーズがないのか、とさらに調査やヒアリングを進めると、ニーズは多数あるものの制度の活用には至らないという現状がみえてきた。
具体的には、①市町村レベルではニーズがあるものの、実際に所有権を制限する主体となる都道府県が極めて慎重な運用をしている（またはそれに伴い、過大な調査を農業委員会に要求する）、②そもそも相続人が膨大な数となっており、「所有者不明（過半の持分を有する者が不明）」かどうかがわからない、③これだけの労力を割いたとしても、5年間しか利用権が設定できない、というところに問題点があることがわかってきた。
また、ヒアリングを重ねた印象としては、そもそもそんなことはできないという認識が広がっており、国までニーズが伝わってきていなかった側面もそれなりにあるように感じた。例えば、都道府県を通じて市町村から、所有者不明農地で困っている事例の収集を試みたことがあるが、思ったほど出てこない。これは、事例がないというよりも、事例として認識していない、つまり所有者不明農地が使えないのは、制度上の問題というよりも個々人の問題であり、国に要望するようなものではないという認識が高かったのではないかと考えている。また、農地の場合は、個人間での作業受委託等により、実態的には耕作が行われてしまっているということもなくはないのだと感じている。
このようなことから、まずは全国に制度の周知や運用上の助言等を徹底することとした。その結果、2017（平成29）年2月に静岡県で知事裁定が行われたことを皮切りに、2019年3月時点では16件7.3ヘクタール（ha）まで活用が進んだところである。
他方で、2016（平成28）年には全農地を対象として相続未登記農地等の実態調査を行ったところ、全農地の約2割に当たる93.4万haが相続未登記またはそのおそれのある農地であること、また、そのうちの遊休農地は5.4万haであり、多くの相続未登記農地は未登記ではあるものの実態的には耕作されている（＝事実上の管理者がいる）ことが明らかになっている。ただ、これらの相続未登記農地も近い将来、貸付困難になりうることから、現行制度の活用スピードでは対応が難しいだろうことも容易に想像できよう。
こうした背景により、2018（平成30）年には農業経営基盤強化促進法及び農地法を改正し、相続未登記等により所有者が不明な農地であっても、簡易な手続（一定範囲のみの探索と6カ月間の公示等）により、農地中間管理機構への最長20年間の利用権設定を可能としたところである[1]。
この改正法のポイントを挙げると、①すべての相続人を明らかにせずとも、登記名義人から一代分（配偶者及び子）まで探索した段階で所有者が明らかにならなかった場合には、その時点で公示を行うことができること、②公示によっても出てこなかった者については、当該農地の貸出しに同意したものとみなすこと、また、その際の賃料については、代表者に一括して支払可能とすること、③賃貸借の期間をこれまでの５年間から20年間へと大幅に長期化したことである。
典型的な活用例としては、登記はしてこなかったものの事実上農地を相続してきた人が誰かに農地を貸したい場合等に、公示を経た上で、まるで自分の農地であるかのように農地中間管理機構に長期間貸し出すことができるようになるものと考えており、これまでの制度に比べてはるかに使い勝手がよくなっていると自負している。
実際、2018（平成30）年11月に改正法が施行されてからまだ半年あまりであるが、すでに本年4月末までに改正農業経営基盤強化促進法及び改正農地法による公示が18件行われるなど、現場のニーズの大きさを感じているところである。
４．所有者不明土地全般の議論にあたっての所感
これまで農地の制度について述べてきたところであるが、一般土地においても新制度がスタートし、また民事基本法制の見直しにも着手されている。
農地制度の改正は、あくまで所有者不明となってしまった農地をいかに簡単に活用できるようにするか、という観点のものであり、そもそもの所有者不明土地問題の抜本的な改正を目指す議論は大いに歓迎であり、また、農林水産省としても積極的に貢献をしていくべきものである。
一方で、やはり所有権の制限に関わる議論では、土地はどれだけ公益的なのか、制限するにあたって公共の福祉に適合するのかという議論が必要不可欠である。「農地だから」こうした制度が作れたのであって、「土地全般でも」同じだけの公益性を認めるかはまさに今後の国民世論を巻き込んだ中での議論である。
こうした観点からも本シリーズが大きな役割を果たされることを期待しているところであり、また、拙稿がその一助となれば幸いである。
[1]法改正の詳細については、農林水産省ウェブサイト（http://www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/souzokumitouki.html）や拙稿「所有者不明農地の利活用について（農業経営基盤強化促進法等の改正）」『人と国土21』2018年7月号等をご覧いただきたい。
※本稿は筆者個人の見解を交えて記述していることをご了承ください。
飯塚康太（いいづか こうた）
2004年東京大学卒業、2006年東京大学大学院中退、同年農林水産省入省。入省以来、農業農村整備事業に係る調査、世界貿易機関（WTO）農業交渉や農林水産品の輸出促進等国際関係の総括、食の信頼向上、６次産業化等幅広く農業政策に従事。2012年には洲本市役所へ出向し、現場農政に携わるとともに「淡路島の生サワラ丼」プロジェクトを立ち上げるなど地域活性化に従事。2015年に農林水産省に帰任し、経営局農地政策課経営専門官として所有者不明農地を担当してきた。2019年から経済産業省に出向し、製造産業局素材産業課課長補佐として合成樹脂・化学肥料を担当（現職）。所有者不明農地に関する著作に「所有者不明農地の利活用について（農業経営基盤強化促進法等の改正）」『人と国土21』2018年7月号、「農業経営基盤強化促進法等の改正について」『ARIC情報』第130号（2018年7月）、「所有者不明農地（相続未登記農地）とその利活用について」『法律のひろば』2017年8月号など。
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