３. 人・農地プランを点検する
安定性を欠いた近年の農政の動向は、人・農地プランが既存の制度と噛み合わない状況を生んでいる。人・農地プラン自体にも、首尾一貫性という点で首を傾げたくなる要素が含まれている。以下では農地の集積の領域に絞って、いくつか具体的な問題を指摘する。揚げ足取りの議論をするつもりはない。政治主導を標榜する政権のもとで形成されたトリプルスタンダードの農政は、具体的な施策のレベルにさまざまな無理を生じている。ほとんど不可避の事態であると言ってよい。制度のちぐはぐについては、これを生んでいる農政の構造的な問題を認識しておく必要がある。
市町村の現場の取り組みに冷や水を浴びせるつもりもない。危うい点も含めて、新制度の背景にある農政の動向を理解することで、制度をしたたかに使いこなしていくことを願いたい。そのさいにとるべき基本的な姿勢は、地域に存在する担い手、すなわち専業･準専業の農家や法人経営、さらには経営の内実を備えた集落営農のこれまでの経営努力の成果を損なわないことであり、新たな担い手の芽の成長を含めて、今後の経営展開に停滞を招かないことである。加えて、このような見地に立って、人・農地プランをめぐるさまざまな問題点について現場の声を建設的に発信することも、わが国の農業と農政の再建にとって有益であるに違いない。
１）中心となる経営体
人・農地プランのキーワードのひとつが「中心となる経営体」である。前述の農林水産省の「「我が国の食と農林漁業の再生のための基本方針・行動計画」に関する取組方針」（以下、「取組方針」と言う）には、「（人・農地プランに記載された）地域の中心となる経営体の育成、農地の集積、新規就農等の実現に資するため、施策・事業を集中展開する」とある。ところが、経営体の育成や農地の集積については、同様の政策目的を掲げた制度がすでに機能している。前節で紹介した農業経営基盤強化促進法に基づく認定農業者制度がそれである。法の目的を掲げた第1条は次のように述べている。
この法律は（中略）育成すべき効率的かつ安定的な農業経営の目標を明らかにするとともに、その目標に向けて農業経営の改善を計画的に進めようとする農業者に対する農用地の利用の集積、これらの農業者の経営管理の合理化その他の農業経営基盤の強化を促進するための措置を総合的に講ずることにより、農業の健全な発展に寄与することを目的とする。
この法律のもとで政策支援を希望する農業経営は、市町村に農業経営改善計画の認定を申請する。計画を認定された農業経営は認定農業者と呼ばれ、制度そのものも認定農業者制度の名称とともに定着している。2010年3月末の時点で24万9376の認定農業者が存在し、そのうち1万4261は法人経営である。認定農業者制度は作目を問わないが、土地利用型農業の認定農業者を支える施策の柱となるのは農地の集積である。と言うことは、人・農地プランが達成を目指すことと基本的に違いはないはずである。しかるに取組方針に認定農業者という言葉は出てこない。
目的に違いはないはずだと述べたが、認定農業者が市町村による計画認定という手続きを踏むのに対して、中心となる経営体のリストアップをはじめとして、人・農地プランは地域の「徹底した話し合いを通じて」策定するとされている（取組方針）。ここは、農地集積の対象となる農業経営を決定するプロセスに大きな違いがあるとも読める。認定農業者と中心となる経営体が重なるとは限らないということだろうか。ところが、手元にある人・農地プラン作成のための「参考様式」（農林水産省）には、認定農業者という表現が重要な意味を持つかたちで使われている。それは「中心となる経営体」をリストアップする欄の「記載上の注意」の中である。すなわち「認定農業者、大規模経営体、農業法人及び広域で営農する農業者がいれば、それらの経営体の意向を確認したうえで、地域の中心となる経営体として位置づけます」とある。素直に読むならば、認定農業者は自ら拒否しない限り、中心となる経営体としてリストアップされると理解できる。言い換えれば、中心となる経営体は認定農業者と認定農業者以外に新たに加わる経営体からなるわけである。と述べてはみたものの、この解釈ははたして妥当だろうか。取組方針では触れられず、同じ農林水産省が作成した「参考様式」の注記には明瞭に記載されている。そうなると、「参考様式」の記載内容がどの程度の正当性を有するかが問われることになる。
仮にいま述べた解釈が妥当だとすると、今度は認定農業者制度による政策支援について、認定農業者以外の中心となる経営体が対象となるかが問題となる。とくに認定農業者であることが要件とされている制度金融、具体的には日本政策金融公庫のスーパーＬ資金の融資対象の要件が問われることになる。この点にも関わって、人・農地プランについて解説している農林水産省の資料（「各地域の人と農地の問題の解決に向けた施策」2012年1月）には、人・農地プランに伴う新たな施策のひとつとして「スーパーＬ資金の当初5年間無利子化」を導入することが記載されている。人・農地プランにリストアップされることで無利子化の対象になるわけであるが、カッコ書きで「認定農業者」という限定が付されている。つまり、無利子化の対象となるのは、認定農業者であって、しかも中心となる経営体にリストアップされた農業経営に限られるわけである。逆に、中心となる経営体でありながら、認定農業者ではない場合があるとすれば、無利子化の措置が受けられないばかりか、そもそもスーパーＬ資金の融資対象にもならない。つまり、政策支援の対象という点で、中心となる経営体にはふたつのカテゴリーが存在することになる。なお、いま紹介した農林水産省の資料の中で認定農業者という表現が登場するのは、このスーパーＬ資金の無利子化に関する部分だけである。
人・農地プランに関する公式の文書が認定農業者制度に言及していない点については、民主党政権内部に政権交代前の制度を嫌う空気が強いからだという観測もある。もしそうであるとすれば、ここも正面から農業経営基盤強化促進法について議論がなされてしかるべきだと言いたいところではある。もっとも認定農業者制度については、運用の見直しが必要だとの声も少なくない。最近の改善策の提案としては、政府の行政刷新会議による指摘がある。具体的には、2011年1月の「規制･制度改革に関する分科会」による「中間とりまとめ」と、東日本大震災直前に行われた「規制仕分け」による「とりまとめ」である。ここで細部に立ち入ることは控えるが、いずれも認定農業者制度の運用改善を求める内容であり、制度自体の意義を否定するものではなかった。
２）農地集積協力金
人・農地プランに基づく施策で目を引くのが、農地を貸す側に支給される農地集積協力金である。農地の集積に協力する者に対して協力金を支払う仕組みであり、人・農地プランに記載された中心となる経営体が農地の借り手になることが前提である。
制度の設計上、3つのタイプの協力者が想定されている。ひとつは農業からリタイアする農家であり、もうひとつは土地利用型農業を中止し、他の品目による農業経営に転換する農業者である。後者については、例えば施設園芸と水田農業を営んできた農業経営が、施設園芸に特化することで、残る水田を貸地として提供するケースが考えられる。地域によっては、畜産と水田農業という組み合わせもある。いずれにせよ、このふたつのタイプの協力者については、自留地や他の品目の生産に用いる農地を除いて、農地のすべてを借り手指定のない白紙委任で提供することが協力金支給の要件とされている。なお、これらのタイプの協力金は経営転換協力金と呼ばれている。
協力者の3番目のタイプは、中心となる経営体が耕作する農地に隣接する農地を提供するケースである。こちらを分散錯圃解消協力金と称している。日本の土地利用型農業の規模拡大の問題点は分散錯圃による非効率、つまり耕作する農地が広く分散し、他の耕作者の農地とも錯綜した位置関係に置かれることで、作業の効率が低下する点にある。裏返せば、農地の集積については、単に合計の面積を大きくするだけでなく、面としてまとまったかたちで集積されることが望ましい。これを政策的に後押ししようというわけである。分散錯圃解消協力金の場合、隣接する農地のみを提供することで協力金給付の対象となることができる。
分散錯圃解消協力金については、1点のみコメントしておく。それは、農地が中心となる経営体の農地に隣接していなければ、協力金の給付を受けることができない点についてである。その農家の意向や行動では如何ともしがたい事情によって受給資格が左右されるわけであり、交付額自体は0.5万円／10aと小さいものの、制度の公平性という見地からは議論の余地があるように思われる。
さて、連担したかたちで農地の集積を推進するという政策的なねらいは、最初のふたつのタイプの経営転換協力金にも込められている。それは協力者に対して借り手を指定しない白紙委任を求めている点に現れている。白紙委任を受けることで農地の権利設定の自由度を確保し、地域全体として合理的な農地の配置を実現しようというわけである。たしかに、まとまったかたちで農地が集積されることは望ましい。問題は、それが人・農地プランのもとでどの程度実現できるかであり、そのための協力金の措置が社会的にみて妥当か否かである。
いくつかの角度から吟味が必要であるが、ここでは協力金の根拠や水準について検討しておく。経営転換協力金の場合、提供される面積に応じて0.5ha以下は30万円、0.5ha超2ha以下は50万円、2ha超では70万円が交付される。ただし、これらは国から市町村に交付される額であり、市町村はその一部を農地のまとまった集積に必要な事業、例えば障害物の除去や畦畔の撤去に充当することもできる。したがって提供者が受け取る最高額である点に留意する必要があるが、まずはこの金額の重みについて見当をつけておく。0.5haつまり50aの場合、10a当たりの交付額は6万円になる。同様に1haの場合は5万円である。これに対して現在の水田の借地料は、地域によって多少の差はあるものの、10a当たり1万円強の水準にある（全国農業会議所「農地情報システム」によれば、2011年の水田借地料（稲作）の全国平均は1.1万円／10a）。
借地料の5年分といったところである。もちろん、提供した農地に対しては借り手から借地料が支払われる。つまり協力金には借地料の上乗せ措置という側面がある。では、上乗せ措置は何に対する給付なのであろうか。ひとつには、農地提供を前倒しで行うこと、すなわち農地集積の加速化への貢献に対する給付という意味合いが考えられる。協力者として想定される農家の大半は高齢の小規模農家であり、早晩、農業生産からの離脱が確実視されている存在である。そこをさらにひと押ししようというわけである。ただし、前倒しの離脱で高齢農家が失うものは、少なくとも金銭面ではほとんどないはずである。もともと農業収入で経費をカバーできない状態だったからである。そして、協力金のもうひとつの意味合いは、白紙委任を行うことに対する給付である。ただ、こちらも上述の金額の上乗せ措置を正当化するほどの根拠とは言いがたいのではないか。個別にさまざまな事情があろうから、一概に言えない面はあるが、農地の提供者が白紙委任によって失う価値がそれほど大きいとは考えにくいからである。
なお、他の品目に農業経営を集中することに伴う農地の提供については、高齢農家のリタイアによるケースほど単純ではない。施設園芸や畜産を主部門とする農業経営が地域の水田耕作を引き受けている事例は各地にある。多くの場合、その経営以外に担い手がいないからである。また、自らの経営判断のうえでも、土地利用型部門を組み込むことによる資源の循環利用やリスク分散、また、将来の施設拡大に向けた用地の確保など、様々な考慮事項が念頭にあるに違いない。したがって、協力金給付を契機に土地利用型農業を中止するケースが広がることは考えにくいのではないか。
さて、協力金の意味合いを検討してきたわけだが、ここまでの議論にも関連して重要な点は、協力金の給付要件としてトラクター・田植機・コンバインの廃棄（または中心となる経営体への無償譲渡）が求められていることである。農業生産からの離脱を担保するのであれば、事後のチェックと協力金返還の仕組みを用意すれば足りるであろうから、農業機械の処分には疑問が残る。どうやら農業機械処分の要件は、協力金給付の根拠として措置されたようである。人・農地プランに至る概算要求の段階では、経営転換協力金の算定には農業機械の処分費用を考慮しているとの説明も行われている。ありていに言って、農地提供者への協力金支給を正当化するために、機械の処分を要件としたのではないか。裏返せば、上述の前倒しや白紙委任に対する反対給付だけでは協力金給付の根拠として薄弱だとの認識があったのではないか。
産業政策としての農政への財源投入については、国民経済的な観点からも評価される必要がある。農地をまとまったかたちで集積することは、農業の効率化とコストダウンにつながり、担い手の確保は農業生産の持続性を高めることにもなる。結果的に消費者として、また、納税者としての国民の負担軽減にも結びつく。その意味では、財源の投入には意味がある。問題はいかなるかたちの財源投入が合理的かという点にある。農地の集積について言うならば、基本的には借り手と貸し手への給付が考えられ、さらには権利移転の調整を担当する組織の支援もありうる。いずれをとるべきであろうか。あるいはどのようなバランスが妥当であろうか。
借り手か貸し手かという点で言えば、協力金は貸し手に対する給付である。ここに今回の施策の特徴があると言ってよいが、この制度の導入の背後にも近年の農政の迷走ぶりが見え隠れする。貸し手への給付というアイデアは民主党政権がはじめてではない。2009年の総選挙を前にして、当時の麻生政権が大型補正予算の中で、農地を貸し出す農家に対して最長５年にわたって1.5万円／10aを助成する施策を打ち出した。予算額も約3000億円と破格の規模であった。しかるに民主党政権はこの予算を凍結した。凍結の判断には、施策に自民党の選挙対策の色彩が強かったことも影響したであろうが、この判断が民主党は農地の借り手重視の姿勢をとるというメッセージとなった面もある。ところがここへ来て、制度の細部に違いはあるものの、貸し手に対する給付という点では、民主党自身が否定した手法と同様の施策が復活することになった。この政策転換についても、政権による十分な説明が行われてしかるべきである。
３）戸別所得補償制度
戸別所得補償制度は民主党の農政の代名詞となった感がある。人・農地プランとは別の制度ではあるが、関係が深く、かつまた、人・農地プランとのあいだにちぐはぐも生じている。戸別所得補償制度についてはその功罪を多角的に吟味すべきであるが、ここでは人・農地プランとの関わりに限定して問題点を指摘する。なお、戸別所得補償制度は米と畑作物をカバーしているが、人・農地プランの主たる対象が水田と考えられることから、以下では米を念頭に置くことにする。
戸別所得補償制度には規模拡大加算と称する措置が設けられている。2009年総選挙の民主党のマニフェストに「規模に応じた加算」の表現が用いられていたことから、マニフェスト段階の政策構想が具体化されたような印象を与えるが、実際にはそうではない。2009年の農地法等の改正を受けて導入された助成制度を戸別所得補償制度と結びつけ、これを規模拡大加算と称しているにすぎない。「規模に応じた加算」という表現は、戸別所得補償制度の加入者のうち一定規模以上の農業者について、戸別所得補償の給付額に文字どおり加算措置を講じることを想起させる。しかるに、規模拡大加算は実質的には新たに導入された農地利用集積円滑化事業（以下、「円滑化事業」と言う）に伴う助成金である。円滑化事業については次節でも取り上げるが、白紙委任によって面的集積を進める事業であることから、農家間の合意による規模拡大に比べてハードルが高い。また、白紙委任による集積という点は経営転換協力金と共通しているが、規模拡大加算は借り手に対して助成する制度である。農地が集積された年に10a当たり2万円が交付される。
本来別の施策を戸別所得補償の加算措置としている点は、かたちだけでもマニフェストを履行したことにする選挙対策的な思惑からであろうと忖度されるが、それだけのことであれば実害はないとも言える。けれども現実には、出自の異なる制度をつないだことによるちぐはぐも否定できない。ひとつは円滑化事業自体の問題で、これを戸別所得補償制度に重ねたため、円滑化事業の助成対象が戸別所得補償制度の加入者、つまり米の生産調整への参加者に限定されたことである。すぐのちに補足するが、この点は民主党政権のとってきた生産調整政策の方向と矛盾する。もうひとつは、人・農地プランの農地集積の対象が中心となる経営体であるのに対して、戸別所得補償制度は販売農家であれば加入できることから、生産調整参加の要件を除いて、規模拡大加算の対象には限定がない点である。政策的な助成の対象となる農地集積の基準が、人・農地プランと戸別所得補償の規模拡大加算とで異なる状態が生じている。
生産調整参加の要件を除いてと述べたが、この点でも人・農地プランと規模拡大加算のあいだには齟齬がある。なぜならば、人・農地プランの中心となる経営体については、戸別所得補償制度への加入、したがって生産調整への参加は要件とされていないからである。少なくとも農林水産省の文書や資料に、その種の要件は書き込まれていない。むしろ、このように要件としないという判断こそが、民主党政権の生産調整政策と整合的であると言ってよい。米に関する戸別所得補償は一面では生産調整参加者に対するメリット措置であり、自公政権下に比べて給付水準がアップしたこともあって、生産調整は実質的に選択制に移行したと考えられる。つまり、一定の補償を前提に生産調整に参加する農家と補償を不要とする不参加農家が、それぞれの判断に基づいて併存する状態が生まれている。給付水準のアップで参加の経済的なメリットが高まったことで、選択的な生産調整のもとでも需給の調整に大きな問題は生じていない。
選択的な生産調整に移行したという評価のメルクマールは、生産調整参加をほかの政策助成の要件としていない点にある。この点で自公政権下の農政は、すでに論じた認定農業者の要件として生産調整への参加を求めていた。したがって、生産調整の不参加者は日本政策金融公庫の融資を受けることもできなかった。政権交代はこの点を変えた。2010年度の米の戸別所得補償制度の導入にあたって、生産調整参加を認定農業者の要件にしないことが明言されたからである。生産調整政策は生産調整政策として米の世界で完結し、政策として自立したと見ることもできる。
理解に苦しむのは、今回の人・農地プランによる経営転換協力金について、協力者には戸別所得補償制度への加入、したがって生産調整への参加を求めている点である。いま述べた民主党政権の生産調整政策の流れとは相容れない要件であり、何よりも同じ人・農地プランのもとで農地集積の対象となる中心となる経営体については、少なくとも制度設計のレベルでは、生産調整参加が要件とはされていないからである。
