野澤千絵
東洋大学理工学部建築学科教授
１．都市部でも増加する所有者不明「空き家」
近年、都市部の利便性の高い立地でも、長年、放置され続けた荒廃空き家を見かけるようになった。こうした空き家は、現所有者や市町村の怠慢で放置されているというより、何代も続いた相続未登記で所有者多数で身動きがとれない、相続人全員から相続放棄をされているなど、所有者不明土地問題と同様の一筋縄では解決しえないさまざまな事情を抱えていることが多い。
所有者不明土地問題については、2020 年までに必要な法改正の実現を目指し、現在、所有者が土地の所有権を手放すことができる仕組み・受け皿組織のあり方や、民事基本法制の観点から登記の義務化の是非や登記手続の簡略化、土地所有権の放棄の可否等や財産管理制度の見直し等について議論が進められている。
他方、空き家に関しては、2015年2月に空家等対策特別措置法（以下、空家特措法）が施行されている。空家特措法では、空き家は所有者等に管理責任があるとした上で、空き家対策は市町村による取り組みを中心に構成されている。市町村が空き家所有者に関する情報を把握するために固定資産税情報の内部利用ができることになったこともあり、市町村が所有者不明「空き家」の所在や現状を把握する機会が増えたといえる。
しかし、自治体の空き家担当者からは、「相続登記されていない空き家が多く、相続権者が多数であるために、所有者の探索に手間も時間もかかる」「所有者が海外にいる場合など、所有者調査が困難なケースも多い」「法定相続人全員が相続放棄している事例が増加している」「現時点で空き家の固定資産税は、相続人の中の納税代表者等が納税すれば税収上問題はないが、その納税代表者が亡くなった後は収税に支障が出かねない」といった声が聞かれる。
所有者不明土地問題への対応策は、所有者不明「空き家」問題にも直結してくるが、山林、原野、農地が含まれる所有者不明土地の問題と、居住地を中心とする所有者不明「空き家」問題は、解決方策や支援策のあり方が異なる点もあると考えられる。
そこで、本稿では、都市部における所有者不明「空き家」に対する市町村の対応実態、さらに日本版ランドバンクに求められる機能について考察したい。
なお、本稿における所有者不明とは、「不動産登記簿等で所有者が直ちに判明しない、又は判明しても所有者に連絡がつかない場合」と定義する。
２．所有者不明「空き家」の現状
筆者の研究室において、空家等対策計画を策定済・策定予定の市区町村のうち、都市的地域を有する180市区町村（人口集中地区面積300ヘクタール以上）の空き家担当課にアンケート調査（2017年6～8月、回収率78.3パーセント［％］）[1]を実施した。
その結果、「所有者不明の空き家がある」と回答した自治体は77％、「相続放棄された空き家がある」と回答した自治体は72％に上っており、人口規模に関係なく、大都市部から地方都市まで広く所有者不明「空き家」の問題が存在していた。
そこで、まず、都市部にある所有者不明「空き家」の現状を紹介しよう。
■事例① 相続人全員から相続放棄された空き家
埼玉県内の郊外住宅地にある相続人全員から相続放棄された空き家は、道路との境界にあるブロック塀が傾き、通行人に危険な状態となったまま放置されている（写真①）。空き家自体も荒廃が始まっているが、現時点では、特定空家等[2]の認定までには至らない特定空家等未満の状態である。また、相続放棄者から家庭裁判所に相続財産管理人の選任申立てはなされていない。
相続放棄者は、空家特措法第3条の「管理者」に該当するため、管理の努力義務を負うとされている。しかし、それ以上に法的な義務まで負うのかどうかについては、民法第940条の管理義務の解釈が第三者（地域住民など）に対する義務を含むかどうかで結論が異なってくる。現状では、相続放棄者の管理義務の範囲については法的な解釈が明確になっていないこともあり、全国各地の市町村の空き家対応の現場では、相続放棄した元相続人に対して管理義務を問うことができず、対応に苦慮しているケースが見られる。
■事例② 相続人不存在の空き家
兵庫県内の都市部にある相続人不存在の空き家（所有者他界後、法定相続人が不存在）は、草木が空き家を覆いはじめ、荒廃が始まっているが、現時点では、特定空家等の認定までには至らない特定空家等未満の状態である。
空き家が放置されていることも問題だが、この空き家は相続人不存在であるため、隣接地の所有者が土地の境界確定をすることできず、不動産の処分をすることができない状態になっている。また、隣接地の所有者が、相続人不存在の隣地との土地の境界を確定するための法的な対応を専門家に依頼するための資金的な余裕もないため、この空き家の隣接地も空き地となっている。
このまま所有者不明「空き家」として放置されると、現在、問題になっている隣地以外の隣接した土地の境界確定もできないため、建替えや売買ができず、市街地の持続的な更新に影響を与えかねない。さらに、こうした外部不経済に加えて、所有者不明「空き家」からは固定資産税収入が得られないため、税収減にもつながっていくことになる。
３．所有者不明「空き家」の相続財産管理人の選任申立ての現状
事例①、②のように、相続人の全員が相続放棄した場合や、所有者が他界後、法定相続人が不存在といった場合、利害関係人または検察官が、家庭裁判所に相続財産管理人（一般的には弁護士や司法書士等）の選任申立てを行い、相続財産管理人が相続人を探索した上で、相続財産の管理・清算し、最終的に余った財産があれば、国庫に帰属させる手続きを行う。
例えば、事例①では、利害関係人として市町村が、事例②では、隣地の所有者などが家庭裁判所に相続財産管理人の選任申立てをするという方向性が考えられる。しかし、相続財産管理人の選任申立てには、事案によって異なるが、予納金（通常100万円程度）[3]が必要になる。また、極めて例外的な場合を除き、実務上、不動産のままで国庫に帰属されない。したがって、家庭裁判所から選任された相続財産管理人は、相続財産を売却して換金し、管理や売却にかかった費用や報酬などを差し引き、最終的に残った金銭を国が引き取る（国庫に帰属する）というのが一般的である。
実際に、国庫に帰属した相続財産額は、2014年で434億円、2015年で421億 円であるが、その一方で、不動産のままで国庫に帰属した件数は、2014年で 32 件、2015年で 37 件しかない（図１）。
そのため、売却可能性が低い不動産が含まれる相続財産は、最終的にその不動産が売却できない場合、不動産のままで国庫に帰属されるかどうかがわからないというリスクがあることもあり、利害関係人が予納金を出してまで、相続財産管理人制度を利用することはほとんどない。
ちなみに、事例①は50平方メートル未満の狭小敷地、事例②は無接道敷地であるため、隣地住民等が購入する意向がなければ、短期間での売却可能性は乏しく、相続財産管理人制度を活用することは難しい。
このように、相続財産管理人制度は、その空き家やその跡地が売却できて換金できる（つまり、買い手がつく）見込みがあるケースにしか利用することは困難というのが現状である。
実際に、筆者の研究室で行ったアンケート[4]では、所有者不明「空き家」に対して、市町村が利害関係人として相続財産管理人の選任申し立てを行った実績（過去5年間）がある自治体は16％にとどまっていた。市町村が所有者不明空き家へ対応するには、予納金も含めて、相応の公費を投入することになるため、市民や議会への説明責任もあり、空き家やその跡地の利活用（売却等）の見込みがない限り、相続財産管理人制度の活用は困難であり、現実的には放置せざるをえないことが多い。
その結果、こうした所有者不明「空き家」問題は、いつまでたっても相続財産管理人の選任申し立てが行われることがないまま塩漬け状態で放置され、荒廃の一途をたどることになる。何らかの公的な関与がなければ、空き家が解体され、土地の状態になる見込みはほとんどない。そして、長期的にみると、いずれ極めて危険な状態になり、結局は、解体費等の回収見込みもなく、税金で解体せざるをえなくなる。
要するに、所有者不明「空き家」問題を放置するということは、将来の公共投資を増やし続けている＝私たち一人ひとりの税負担を増やし続けている「サイレントキラー」といえよう。
近年、市町村の空き家対応の現場では、市町村が空家特措法に基づく権限を行使しなかったときに問われる国家賠償法による賠償責任と、行政代執行などに税を投資したが回収見込みのない空き家対応に対する住民監査請求との板挟みになり、身動きがとれないという状況も生まれており、市町村を中心にした対応だけでは解決できない問題を抱えている。
特に小規模な市町村では、マンパワーや財源が不足しており、今後、さらなる人口減少に伴い、市町村の職員数も削減せざるをえない中で、さらに増加する可能性が高い所有者不明「空き家」に対応するにはすでに限界が見えている。
図１ 国庫帰属した相続財産額と相続人不存在の相続財産（土地）の状況[5]
出典：財務省理財局財政制度等審議会 第34回国有財産分科会資料「普通財産をめぐる状況について」（2017年2月17日）をもとに作成。
４．所有者不明「空き家」問題から見た日本版ランドバンクの提案
以上から、所有者不明「空き家」問題を解決するには、所有者不明土地問題と同様に、アメリカの人口減少都市で取り組まれているランドバンクのように、荒廃した空き家を解体し、その土地を「責任ある所有者」へと斡旋・譲渡し、納税物件に戻すための公的な機関（日本版ランドバンク）が必要となっている。
例えば、デトロイト市のランドバンクでは、大量の税滞納物件（空き家・空き地）が移管され、連邦政府からの補助金で空き家を解体し、ランドバンクがその跡地を広大に保有し、維持・管理をしている。財政破綻し、人口減少が著しいデトロイト市内は、新築住宅の需要が乏しいこともあり、空き地を隣地住民に一律100ドルで譲渡したり、空き地を菜園や都市農業として利活用したいという担い手に低額で譲渡するなど、責任ある所有者・利用者へ引き継ぐ役割をデトロイト市ランドバンクが担っている。
2018年6月に発足した所有者不明土地問題研究会II（座長：増田寛也野村総合研究所顧問）では、検討のスコープを所有者が明らかな土地を受け取る場合を対象とし、所有権を手放すことができる仕組みと受け皿について議論が進められている。こうした議論は、いずれ、所有者が不明な土地や空き家に対する議論へと拡充されることが期待される。
筆者としては、所有者不明「空き家」についても、市町村や民間事業者等と連携しながら、安心安全な国土管理のためにも、都市の持続的な更新のためにも、納税物件に戻して税収を確保するためにも、公的な機関（日本版ランドバンク）が対応しうる仕組みづくりが必須であると考えている。さらに、日本版ランドバンクは、複数の市町村で構成される都市圏を一つの単位にした組織とし、数年で異動となる公務員を集めた組織ではなく、法律や不動産に関する高い専門性を有したスタッフが集まった公的な機関であることが必須と考えている。
また、日本版ランドバンクに必要な機能としては、法的整理を行うために一時的に（物件によっては長期的に）物件を保有する「受け皿機能」とともに、現状のままでは法的に使えない土地を使える土地の状態に戻し、再度、市場に流通させていく「リユース機能（法的整理含む）」であると考えているが、所有者不明土地問題とは少し異なる点について留意する必要がある。
具体的には、①所有者不明「空き家」は、市街地や集落内などさまざまなところに点在しているため、周辺への外部不経済性や都市全体の土地利用ビジョンに応じて、物件・エリアのトリアージ（対応の優先順位を決めるための選別）やそのための基準が必要になること、②対象となる物件・エリアによって、民間市場での流通性や連携可能な地域での担い手（民間事業者・まちづくりNPO等）の活動状況に大きな差があること、③法的整理の際、予納金に加え、空き家の解体費が必要になるためさらにコストがかかること、などが挙げられる。
①については、財政難、公共性の観点から、所有者不明「空き家」だからといって手あたり次第、公的に対応することは不可能であるため、各市町村（あるいは都市圏）での将来の土地利用ビジョンを策定し、そのビジョンに基づき、各市町村が地域の実情に応じて、都市政策として選別基準や優先順位を決めることが必要になる。
すでに都市計画分野では、都市再生特別措置法に基づく立地適正化計画制度において、都市機能誘導区域や居住誘導区域を策定している市町村も増えている。こうした土地利用の方針や地域の実情に即しながら、居住誘導区域外などの非集約エリアも含めた市域全体の中でどのような区域を対象にしたいのかを各市町村自身が決め、日本版ランドバンクに法的整理等の業務を委託するというのも一つの方向性として考えられる。これは、人口が減少しても持続可能なまちへとつくり変えていくためにも重要な取り組みである。
②については、民間市場での流通性の状況から、市町村・日本版ランドバンク・民間事業者等の役割分担を明確にしておくことが重要になる。例えば、市町村は、市民等の相談窓口、所有者不明空き家の所在や相続人等の探索などの情報収集・情報整理を担い、日本版ランドバンクは、市町村から委託された案件の法的整理と、一時的（物件によっては長期的）な保有を中心に担い、法的整理後の物件の流通やどのような使い道があるかという出口戦略の検討やそのコーディネートは民間事業者・まちづくりNPO等が担うといった役割分担が考えられる。ただし、「市町村」とひとくくりにせず、各市町村の規模・財政・街の状況・担い手の状況などに応じて、実効性がある役割分担を構築するための工夫も重要になる。
③については、当たり前だが、所有者不明「空き家」の解体費や法的整理など、日本版ランドバンク事業にかかる費用をどこから捻出するのかを検討する必要がある。筆者は、国庫帰属した資金のその後の使途など、細かな財務分野は専門外のため、的外れの提案かもしれないが、例えば、相続人全員から相続放棄され、最終的に国庫に帰属した相続財産（例えば、図①の2015年では421億円）を基金として積み立て、日本版ランドバンク事業に利用することなども検討の余地はないものかと考えている。
例えば、解体費が1棟平均200万円と仮定すると、2015年に国庫帰属した相続財産421億円をすべて解体費に使うとすると、1市町村あたり、1年で12棟もの空き家の解体ができるという試算になる。もちろん、法的整理にかかる専門スタッフの報酬等を含めると、全ての資金を解体費として捻出することはできないので、実際には1年で数棟程度になると考えられるが、毎年数棟ずつでも、法的整理がなされ、解体が進み、その跡地に新しい住宅が建ち、新住民の流入や、時代や地域のニーズに合った新たな土地利用が生まれることは、地方創生にも、市街地の持続的な更新にも寄与するはずである。
いずれにしろ、解体費や法的整理など、日本版ランドバンク事業にかかる費用は公的な負担を前提にせざるをえないものと考えられる。
５．住まいを「終活」する時代に
以上のとおり、これまですでに発生している所有者不明「空き家」への対応策も必要だが、大量相続時代を目前とした今、これ以上、「空き家」を増やさないという予防策の充実も急務である。
人口減少に向かう日本の都市政策に求められるのは、これまでのように焼畑的に市街地を拡大することではなく、インフラや公共施設等、税金を使って整備をしてきた今あるまちに、新たな所有者・利用者が流入できる「素地」をつくり、まちの世代交代を促すことである。
そのためには、登記制度などの法制度の見直しに加えて、国民一人ひとりが、相続が発生する前の段階から、所有者やその相続予定者が住まいに関わるさまざまな情報を整理・共有し、相続発生後の住まいや土地の使い道を考え、そのために安心して相談できる人的なつながりをつくっておくなど、住まいを円滑に「責任ある所有者・利用者」へ引き継ぐ、いわば住まいを「終活」[6]することが必要不可欠になっている。
所有者不明土地問題に関わる法制度に関する見直しの動きがきっかけとなり、これ以上、空き家を増やさないよう、一人ひとりが住まいを「終活」することが日本人の習慣となるよう、国民の意識も変化していくことを期待したい。
[1] 髙田晃希、野澤千絵「基礎自治体による空き家実態調査と所有者不明空き家に対する全国的な取り組み実態と課題」「日本建築学会計画系論文集」83巻751号、日本建築学会、2018年9月。
[2] 「特定空家等」とは、空家特措法に基づき、「そのまま放置すれば倒壊等著しく保安上危険となるおそれのある状態又は著しく衛生上有害となるおそれのある状態、適切な管理が行われていないことにより著しく景観を損なっている状態、その他周の生活環境の保全を図るために放置することが不適切である状態にあると認められる空家等」をいう。
[3] 予納金は、相続財産の管理費用や相続財産管理人の報酬を支払うための資金を確保しておく必要があることから、申立人が家庭裁判所に納めるものである。相続財産管理人が最終的に相続財産を処分し、相続財産の管理費用や相続財産管理人の報酬などを予納金から差し引いた後、残額があれば、その分が払い戻されるが、何も残らなければ返金されない。
[4] 脚注1に同じ
[5] 国庫帰属する金銭の中には、裁判所の許可を得て、売却処分された不動産、有価証券、動産等の代金も含まれている。国庫帰属した相続財産額は、「歳入決算明細書」（裁判所主管分）の雑入のうち雑収より引用、相続人不存在の相続財産（土地）の国庫帰属件数は、国有財産総合情報管理システムより財務省がデータを抽出したもの。
[6] 詳しくは、野澤千絵『老いた家 衰えぬ街――住まいを終活する』（講談社現代新書、2018年12月）を参照のこと。
野澤千絵（のざわ ちえ）
大阪大学大学院修士課程修了後、ゼネコン勤務を経て、東京大学大学院博士課程修了。博士（工学）。東京大学特任助手等を経て、2007年より東洋大学理工学部建築学科准教授。2015年より教授。専門は、都市計画・住宅政策・まちづくり。国土交通省社会資本整備審議会「都市計画基本問題小委員会」委員をはじめ、さまざまな自治体の都市政策・空き家対策に関わる。
主な著書に、本稿に関連する空き家の相続放棄や世界の人口減少都市の問題、民間市場の流通性が低い空き家を救う最新事例、住まいを終活する手順などを紹介した最新刊『老いた家 衰えぬ街――住まいを終活する』（講談社現代新書、2018年12月）のほか、『老いる家 崩れる街――住宅過剰社会の末路』（講談社現代新書、2016年11月）、『白熱講義 これからの日本に都市計画は必要ですか？』（共著。学芸出版社、2014年6月）など。
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