合理的配慮の導入に向けて

東京財団は「医療・介護・社会保障制度の将来設計プロジェクト」の一環として、障害者の自立支援活動などを支援している 日本財団 と連携し、昨秋から障害者の高等教育に関する政策研究プロジェクト ^＊1 を展開している。筆者は東京財団の研究会に参画して頂いている筑波技術大学の白澤麻弓准教授、東京大学先端科学技術研究センターの近藤武夫講師らとともに、アメリカニューヨーク州の「ロチェスター工科大学（RIT）」と、RITの学部である「ろう工科大学（NTID）」、マサチューセッツ州の「マサチューセッツ大学ボストン校」「ボストン大学」などを視察し、大学関係者らと意見交換した。意見交換では視察先の大学関係者から障害者の高等教育進学を支援する意味合いとして、一人の人間としての自立を支えることで、社会全体で「社会の担い手」を育てる重要性が何度も指摘された。これは障害者を「弱者」と位置付けて支援する日本の障害者政策とは異なる考え方である。日本では大学など高等教育機関に在籍する障害者は全体の0．3％に過ぎず、政府としても文部科学省の検討会 ^＊2 が今月6日にスタートしたばかりだが、こうした考え方は今後の議論にも役立つと思われる。

さらに、障害者からのニーズについて、障害者と支援機関が調整・合意した上で、支援の実施を義務付ける「合理的配慮」（reasonable accommodation）という概念も多く話題に上った。この概念は30～40年に渡る積み重ねを経て米国社会で共有されており、2006年の国連総会で採択された「障害者権利条約」にも規定された。日本国内でも昨年に成立した改正障害者基本法に合理的配慮の考え方が盛り込まれたほか、条約に対応する国内法の整備として、合理的配慮を怠った場合に障害者差別とみなす差別禁止法の制定論議が政府内で進んでおり、早ければ来年の通常国会に法律が提出される予定だ ^＊3 。しかし、高等教育分野に限らず、日本の障害者政策は国や自治体など第3者の作った基準に沿って、支援の可否や内容、水準が決まる枠組みとなっており、当事者同士の調整・合意を前提とする合理的配慮とは対極の考えに立っている。僅か1週間の滞在で全てを理解したわけではないが、実際に見聞きしたことを踏まえ、高等教育分野を中心に今後の障害者政策の方向性を考えたい。

1．「社会的な投資」としての高等教育支援

最初に視察で訪れたのはRIT及びNTIDである。ここには約1,300人の聴覚障害者が在籍しており、120人の専属手話通訳者など各種支援の下、専門教育を受けている。カリキュラムは図1に示す通り、学部教育の専門教育課程である「学士コース」（Baccalaureate Degrees）と、就労や学部教育への準備としての「準学士コース」（Occupational Science＝AOS、Applied Science＝AAS）、「編入コース」（Transfer Degree）に分かれており、英語の読み書き能力など入学時の学力でコースが決まり、その後は学力や自分の意欲次第でコースを決定または変更できる。このうち、学士コースは手話通訳者による支援を受けつつ他の学部生と一緒に、RITで専門的な授業を受ける。一方、準学士コースのAOSは就労支援、AASは就労と学業の両にらみの課程、編入コースは統合教育を受けるまでの準備期間と位置付けられており、編入コースは殆ど全員が学士コースに進学する。しかし、どのルートを経たとしても、学士コースを卒業する段階では聞こえる学生と同じレベルに達することを求めている。

聴覚障害者の社会参加機会拡大を目指し、NTIDが発足したのは1968年。「Great Society」を掲げて人種差別や貧困問題に対処したジョンソン政権期に法律が署名され、今もジョンソン大統領の名前が建物に付けられているほか、構内にはジョンソン大統領を顕彰するレリーフが置かれている。また、NTIDは私立大学であるRITの中に設置されており、運営には年6300万ドル前後（日本円換算で約45億～50億円）に及ぶ連邦政府の予算が投入されている。

では、何故こうした大学を設置したのか。説明に当たってくれたNTIDプロジェクトディレクターのジム・デカロ氏は社会の担い手として自立できる人材を高等教育段階から育てる重要性を何度も強調していた。つまり、障害の有無に関わらず、社会参加機会の選択肢を広げ、その人らしい自立した生き方を送る上では、社会的な投資として個々人の持つ個性や能力が最大限発揮できる環境整備が必要という認識である。同時に、障害者の高等教育進学に予算を投入する意味合いに関しては、高等教育を卒業した障害者を少しでも多く社会に輩出することで、自立した社会の担い手を増やし、結果的に障害者の収入を増やし、社会全体としても税収の増加、社会保障支出の削減に繋がるという考え方が示された。こうした考え方は表1に示した通り、聴覚障害者の収入を学位別に比較したNTIDの調査結果からも裏付けられるであろう。

同様の考え方はマサチューセッツ大学ボストン校でも話題となった。同校では高等学校に在籍する知的障害者を期間限定で受け入れる「Inclusive Concurrent Enrollment」（ICE）を展開している。一般的に米国の知的障害者は18歳を過ぎても高校に在籍することが多く、卒業後も4Fと呼ばれるfood（飲食店）、flower（土いじり）、filth（汚い仕事）、filing（資料整理）といった簡易・単純な作業に従事することが多いというが、ICEは大学での学習・生活体験を通じて、同年代の学生達と同じ空間・時間を共有することに力点を置いている。他のコースと違って入学試験や卒業試験は実施されるわけではないものの、リポートや宿題も同じ中身が課されるという。こうした取り組みを通じて、今まで阻害されていた知的障害者が高等教育の経験を得ることで自信に繋がり、その結果として図書館やアスレチッククラブなど就労の選択肢を広げることに結び付いているという。

今後、日本で高等教育分野の障害者政策を検討する上で、障害者が意欲や能力を最大限発揮して自立できるよう社会全体で支えるという基本的な考え方は大いに参考になるだろう。自立が困難な障害者を中心に社会のセーフティーネットとしての教育・福祉制度が必要なのは言うまでもないが、意欲と能力を持つ障害者の自立を社会全体で支える上で、教育と雇用を接続する高等教育機関の存在は決して小さくないはずであり、障害者の高等教育機関への進学支援を考える際には、こうした視点に立脚することが求められる。

2．合理的配慮とは何か

「個別で対応が異なる」「ケース・バイ・ケースだ」。もう1つの主な論点となった合理的配慮を提供する際の判断基準を問う質問に対し、ヒアリングに応対してくれた大学関係者の回答は判を押したように全て同じだった。合理的配慮とは図2に示す通り、障害を理由に不利な状況にある障害者と、その他の人との条件を平準化するのが目的であり、例えば聴覚障害による困難で能力を発揮できない場合、手話通訳やパソコンノートテイク（パソコンに発言内容を要約して伝える手法）などを通じて、能力を100％発揮できるように支援する考え方である。その根拠は1973年制定のリハビリテーション法504条、1990年制定のADA法（障害を持つアメリカ人法）で定められており、障害の有無に関わらず、能力と意欲を持つ全ての人が平等な機会を持つという基本原則がうたわれている。言い換えれば、意欲と能力を持つ障害者のニーズに対して、合理的配慮を実施しない場合、障害者差別になる。高等教育分野での具体的な事例としては、試験の配慮（別室受験や時間延長）、記録の代替（ノートテイク）、手話通訳、点字・音声による教材提供などが挙げられる。しかし、何をやるかについて具体的な基準が存在するわけではなく、運用は各機関に委任されている。つまり、障害学生のニーズに応じる各機関が「どのような配慮が適切か？」「必要性はあるのか？」といった点を考慮しつつ、本人に説明しながら当事者間で合意するのが合理的配慮の考え方である。この考え方は精緻な基準を作って支援内容・対象を細かく線引きする日本の行政手法に慣れた筆者にとって、新鮮な心象を受けた。

以下、RITの「Disability Services Office & Test Center」（日本の場合、障害学生支援室などの部署に対応､以下は｢支援室｣で統一）で聞いた個別ケースに当てはめつつ考えたい。障害を持つ大学生が障害を理由に試験時間の延長を申請した場合、支援室では「どういった困難を抱えているのか？」「何故、試験時間の延長が必要なのか？」を質問する。例えば試験時間の延長を認めたケースとして、150分で300問の質問が課されるオンラインの試験が話題に上った。この試験について、聴覚障害学生が「自分の第一言語はアメリカ手話であり、英語の文章をアメリカ手話に置き換えないと理解できないので、試験時間の延長を認めて欲しい」と説明した。これに対し、支援室は学生の障害や学力などを総合的に勘案した上で、「要求は合理的」と判断して要求を認めたという。その場合、多くの学生と一緒に試験会場で受験することも可能だが、写真1のような「テストルーム」と呼ばれる別室でテストを受けることもできる。同時に、人の多い場所では集中できない障害を抱える学生達もテストルームで受験できるようになっており、同様の部屋はマサチューセッツ大学ボストン校にも置かれていた。

では、同様のケースを日本でどのように運用しているのだろうか。文部科学省の資料 ^＊4 によると、大学入試センター試験では2012年に計2,092人が点字解答やリスニング免除、時間延長といった特例措置を受けたほか、延べ343校が入試で同様の配慮を行っている。しかし、大学入試センターの特例には医師による診断書提出が義務付けられており、支援内容も個人の持つ障害・病気に応じて定められている。一方、合理的配慮の考え方では個人が抱えている困難をベースに考えつつ、障害を理由にした条件不利の解消に向けて、支援の内容を調整・合意する。このため、当事者間の調整・合意に際して、医師の診断書を参考に使うことがあっても、それだけで支援の可否を判断しているわけではない。日本の各大学でも現場レベルで様々な工夫を講じているが、高等教育分野に限らず、日本の障害者政策は基本的に障害の種類・程度で区分しつつ、明確な基準を作って支援の可否・水準を決定しており、合理的配慮の違いを整理すれば表1のようになるであろう。

さらに言えば、合理的配慮に基づく支援の内容や水準は支援機関の持つ資源や社会的な合意で変遷する。現在は120人の専門手話通訳者を擁するNTIDも1968年の発足当時、ボランティアによる手話通訳に頼っており、専門的な情報を伝達する必要がある高等教育機関としては心許ない状況であり、それほど日本の現状と大差はなかったようだ。しかし、約40年の取り組みを通じて、手話による情報保障は合理的配慮として不可欠な支援と見做されている。その証拠として、ボストン大学でのヒアリングでは、大学に在籍している聴覚障害者が大学院への進学を希望した場合、高度な大学院の授業に対応する手話通訳者の確保は合理的配慮に当たり、大学側が確保する義務を負うとの考え方が示されていた。行政機関や国会だけが支援レベルを設定するのではなく、当事者による社会的な合意の積み重ねが合理的配慮のレベルを決定していると言える。

3．合理的配慮とアファーマティブ・アクションの違い

その一方で、障害者の要請が断られるケースもある。例えば過剰なサービスとして「合理的ではない」と判断できるニーズについては、支援機関が拒否できる。例えば、RITの支援室で聞いた先の例で言えば、障害者が試験時間の延長に関して、「高校まで認めて貰っていた」といった形で曖昧な要求しかできなければ、大学側は障害学生に説明を求めるとともに、実現できるどうか調整し、それでも合意できなければ申し出は却下される。さらに、ボストン大学のヒアリングでも車いすの学生が移動する際の支援が話題となった。ボストンの冬は雪深くなるため、大学側は一般学生と同様に通路を雪かきするなど雪道でのアクセスを保障するが、車いすの学生が遅刻することがあっても大学は校舎間の移動を介助しない。大学は「冬のボストンが雪深いことを知った上で当該学生は入学しており、雪かきによるアクセスは保障するが、移動介助は合理的配慮に当たらない」と考えているのである。

支援サービスが莫大な費用負担を伴ったり、本質的な部分の変更に繋がったりすると判断される場合もニーズを拒否することができる。例えば、工学部に在籍する学生が数学、理科といった根幹に関わる授業について、試験の免除を求める場合は合理的配慮に当たらないと判断されて拒否される時がある。工学部に在籍する学生にとって数学や理科は必要不可欠な科目であり、試験免除は過剰な支援と判断しているためである。

合理的配慮の概念を理解する上では、アファーマティブ・アクション（Affirmative action）と対比すると分かりやすいであろう。表3で整理した通り、アファーマティブ・アクションは障害者を別枠扱いとし、特例措置を通じて社会参加を拡大する考え方である。例えば、企業の採用や大学入試に際して、一般とは別の「障害者枠」として試験を実施することはアファーマティブ・アクションとなる。一方、合理的配慮の考え方を採る場合、障害を理由にした困難をカバーして対等な条件で受験できるよう、試験時間の延長や点字への翻訳といった特例を実施しつつ、一般枠で受験して貰うことになる。必ずしも両者は対立する概念ではないが、「特例措置による参加機会の確保」「競争条件の均一化による参加機会の確保」という考え方の相違が存在することには留意する必要がある。

なお、合理的配慮では障害者にも相応の責任が求められる。NTIDでのヒアリングで「支援を求める権利とともに、責任を伴う重要性を学生に教える」との発言が出ていたことに示される通り、支援を要求する以上、支援の必要性を説明する責任に加えて、その支援を活用して能力を発揮しようとする責任を伴うのは当然の帰結になる。一方、支援の可否や内容に不満がある場合、不服申し立てができる。RITの場合、不服を受け付けるための組織が副学長をトップに設置されているという。しかし、支援室の責任者に不服申し立ての件数を確認したところ、8年間で2件しかないとのことだった。それだけ支援室と障害者の間で十分な対話と調整がなされ、配慮の合理性についての合意が交わされていることの証であろう。

4．日本における導入可能性の一考察

障害者の自立を支えることで社会の担い手を増やすという考え方については、全ての障害者を弱者と見做しがちだった日本の障害者政策とは大きく異なる点であり、今後の検討でも役に立つであろう。その一方で、合理的配慮は線引きや基準づくりに慣れた日本の行政機関や支援機関にとって、馴染みにくい概念かもしれない。これまでは厳格な基準の作成を通じて支援対象者を線引きするとともに、支援の内容・水準を判断して来たためである。医師の診断書提出を要件としている大学入試センターの入試特例は典型例と言える。高等教育以外の分野を見ても、1～6段階の障害程度区分に応じて利用可能なサービスを線引きしている障害者自立支援法の枠組みなどが挙げられる ^＊5 。確かに、こうしたスタイルは第3者から見て分かりやすいが、個々人の持つ多種多様なニーズや個性が取捨されるため、その結果として制度の適用から除外されて「制度の狭間」で支援を受けられない人が必ず出て来る。言い換えれば、制度を運用する人の立場に基づく考え方であり、これまでの障害者運動も制度の適用範囲拡大や支援額の充実を求めることに力点が置かれていた感は否めない。

これに対し、合理的配慮は当事者同士の調整・合意を通じて支援の可否や内容、水準を決定している点で、制度の利用者を中心に据えた考え方である。言い換えれば、障害の種別や程度に関わらず、個々人に合った支援を提供しやすくなるため、「制度の狭間」に落ちる障害者が少なくなることを意味する。他の誰かが決めた基準ではなく、当事者同士の合意形成を通じて社会的合意を積み重ねるアプローチと言えるであろう。この考え方は障害者政策に限らず、介護保険など他の行政分野に適用可能であり、自己決定と自立を軸に据える民主主義の基本原則に沿っていると言っても過言ではない。

しかし、日本の現状を考えると、合理的配慮の全面的な導入には不安が残るのも事実である。近代以後の日本が同質性の強い社会を作り上げ、そこから漏れる障害者を社会の第一線から排除して来た結果、全ての障害者を「弱者」と見做す傾向が社会全体で依然として強いためである。こうした意識の改革が必要なのは言うまでもないが、その一方で合理的配慮は社会的な合意の積み重ねで形成されており、障害者の権利だけでなく、これを受け止める社会全体の理解と責任、障害者自身の責任がなければ有効に機能し得ない。さらに言えば、現在も障害者の暮らしや雇用を支える政策として、障害年金や各種手当、アファーマティブ・アクションとしての法定雇用率 ^＊6 など様々な支援策が実施されており、合理的配慮の導入を理由に一連の支援策が手薄になる可能性も否定できない。増してや高等教育の障害者政策に関する検討は緒に就いたばかりであり、一部の学校を除けば大学として障害学生を受け入れる土壌が整備されているとは言い難い。そこで、高等教育の分野で国としては以下のような政策に取り組むべきと考えており、近く公表する東京財団の政策提言に盛り込む予定である。

（1）障害学生からの相談などを受け付ける支援室または類似機関の設置義務化
（2）大学評価の項目に「障害学生の在籍者数」「障害学生に対する主な支援内容」などを追加
（3）障害学生支援の取り組みが一目で比較・検証できる大学の情報開示強化
（4）先進的な取り組みを紹介する事例集の作成
（5）障害学生支援に当たる専門的な教職員、人材の育成
（6）先進的な大学に対する予算・人員の重点配分

このうち、（1）～（4）は大学が障害者を受け入れることを当然視する社会的合意を作り上げるための方策であり、（3）は東京財団ウエブサイトで公表した 拙稿「動き始めた高等教育の障害者支援」 で基本的な考え方を提示した。さらに、（4）～（6）は先進的な事例や専門的なノウハウ・考え方を広く共有・蓄積することで、合理的配慮に関する社会的合意のレベルを引き上げるための方法になる。（下）では米国視察の結果を踏まえて、（4）～（6）を含めて障害者が進学しやすい環境づくりに向けた政策を幾つか考えることにしたい。

「米国の障害者高等教育事情（下）～ 拠点校の導入、移行支援の充実に向けて」は こちら

＊ 本稿は6月10～17日の米国視察を基にしており、視察を計画・実施した日本財団、同行して頂いた通訳者、白澤准教授、近藤講師、日本社会事業大学の岡田孝和氏に感謝の意を記したい。
＊1 東京財団ホームページ「障害者の高等教育政策」 https://www.tkfd.or.jp/research/detail.php?id=2696
＊2 文部科学省が設置した「障がいのある学生の修学支援に関する検討会」。白澤准教授、近藤講師も委員として参画している。
＊3 内閣府に設置された「障がい者制度改革推進会議差別禁止部会」は今年3月、中間整理を取りまとめており、これを基に議論が進む見通しだ。
＊4 2012年6月6日文部科学省「障がいのある学生の修学支援に関する検討会第1回」資料より引用。
＊5 現在、障害者自立支援法では1～6の障害程度区分に応じて利用可能なサービスを設定している。例えば、食事や入浴など生活介護サービスについては、区分3以上（施設入居者は区分4）などと定めている。同様に、障害者雇用を支援する助成金制度、障害基礎年金なども障害の種別・程度区分に応じて、対象者の範囲や支援内容を細かく定めている。健康相談医師の委嘱を支援する助成金制度は「4級以上の内部障害者」「3級以上のせき髄損傷による肢体不自由者」「精神障害者」「てんかん性発作を伴う知的障害者」「6級以上の網膜色素変性症、糖尿病性網膜症、緑内障等による視覚障害者」を受け入れた企業が対象となる。
＊6 障害者の雇用機会を確保するため、民間企業や官公庁に対して従業員の一定割合について障害者雇用を義務付ける制度。民間企業は1．8％以上、国・自治体は2.1％以上の雇用率が設定されており、民間企業がクリアできない場合には納付金を徴収している。