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東京大学東洋文化研究所准教授
佐橋 亮
2019年12月13日に、米中貿易協議は「第一段階」での合意を見た。これにより、15日に発動される予定であった関税第四弾などの新たな対中「制裁」は避けられ、昨年に賦与された関税に関しても緩和されることになる。中国も相応の措置をとるとすれば、これで米中による関税の応酬、世界経済のリスク要因は少なくとも当面和らぐことになり、その期待を受けて米政権の関心事でもある株式相場は持ち直している。
12日にトランプ大統領と面会したマイケル・ピルズベリー氏は、第二段階の貿易協議は大統領選後まで持ち越されるとの観測まで語っているが、たしかにこれから当面の間、世論には評判の悪い関税を行使してまで貿易協議で米中関係を揺さぶることをトランプ大統領は選択しないのかも知れない。
しかし、今回の合意は「スモール・ディール」と呼ぶに相応しい。その内容は中国による更なる米国産農産物の購入や知的財産権保護の追加措置の約束に過ぎず、トランプ政権が求めてきた国有企業への補助金見直し、科学技術の窃取など産業政策にからむ対応を実質的に先送りしているからだ。もとより、それらの内容を満たすことは中国の政治体制のゆらぎに直結するため困難であり、それが今年5月に両国政府が交渉の妥結間際で決裂した背景でもあった。トランプ大統領は合意を成立させたと固持するが、今回は、いわば本丸に切り込まず、目先の政治成果と短期的な経済効果を狙ったものであり、中国政府は幸運に恵まれたと言える。他方で、米政権内の経済ナショナリストは納得していないだろう。
また、この連載でも繰り返し述べてきたことではあるが、アメリカの対中強硬論の中核にあるのは戦略的競争であり、その目標は米国の優位を維持することにある。その政策手段は、議会の立法や各省の省令等から成り立っており、官僚機構・軍における対中強硬論が解けていない以上、粛々と今後も中国との関係を制約するような動きが見られていくだろう。
それゆえ、2020年は、米中貿易協議の行方にやきもきさせられることはないのかもしれないが、多くの分野で緊張が生まれることに備えておいた方がよい。
まず、米政府の経済・技術に関わる規制は2020年にこそ本格化する。これまでパイロット・プログラムとして実行されている対米外国投資委員会（CFIUS）の規制強化が始動する。中国製品を念頭に、米国企業に対して、懸念のある外国において製造された通信設備の使用を禁止する大統領令は、その実施を前にパブリック・コメントが現在募集されており、それを踏まえ早ければ2019年末にも発令される。半導体分野を中心に、中国への輸出管理を望む声は根強い[1]。
科学者・留学生など人の移動に関する制約はビザ短縮化や審査強化の形ですでに強まっており、研究型大学も助成元の政府部門の求めに応じて技術流出への対応を進めている。FBIや司法省による動きは活発化しており、サイバー攻撃だけでなく、大学、企業研究部門からの技術流出を行う「非伝統的な収集者」の更なる摘発もあり得るだろう。エマージング・テクノロジーと基盤技術に関する規制も、公表されている14項目のいくつかの分野を先行させつつ、国際レジームではなく米政府単独での規制の可能性を含め、議論が本格化する見込みだ。
議会を通過した2020年国防授権法は本稿執筆時点で大統領の署名待ちだが、マケイン法とも呼ばれ、対中強硬論を政策化した画期的な法であった2019年国防授権法の精神を受け継ぐものだ。議会の対中政策に関する基本スタンスは、ウイグル、香港への関心もあり、むしろイデオロギー面でも強まっている。また2019年11月の「航行の自由作戦」は、例外的に2日連続でスプラトリー諸島、パラセル諸島において実施された。航行の自由原則を維持しようとする米軍の同作戦が継続している一方、中国の対抗措置や軍事活動が南シナ海などで2020年に激しくなるとの見立てもある。
2020年は大統領選が過熱してくる。中国とのスモール・ディール後に、トランプ大統領の取引主義はむしろ同盟国との駐留負担経費に向かってしまうのかも知れない。これまでの民主党候補の議論をみると、対中関税への批判は多かったが、具体的な内容としては人権や気候変動といった観点での中国への視線もあった。一般的には、民主党にも中国が国際秩序に投げかける問題への理解があったといえる。しかし、きわめて中国に宥和的で中国内政への無関心を貫いているブルームバーグ候補の登場で、民主党内でも若干混迷している。国際的に著名なジャーナリスト、ファリード・ザカリア氏のように米中対立への批判も増えてきた[2]。
こういった状況下で、2008年を想起するまでもなく米大統領選の年を局面を転換させる機会と見る向きもあり、これまで守勢に回っていた中国が、何かしら現状変更を意図したような行動を形にしてくることはあり得る。
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台湾では、2020年1月に総統選が控えている。連載第6回でも整理したように、過去3年の米台関係は、「一つの中国」政策の枠の限界を試すように、発展をみせてきた。7月にM1A2エイブラムズ戦車、8月にF16V戦闘機新規売却が決定し、また蔡英文氏による米国（トランジット）訪問も、コロンビア大学での講演や各国国連大使を集めてのイベントなど、堂々としたものだった。11月には国務省がインド太平洋ビジョンと題する文書を公表しているが、台湾とのパートナーシップに従来以上に頻繁に触れている。
また国防総省のアジア太平洋担当次官補代理が異例の台湾訪問をしていることも注目される。局長級の次官補を訪台させている国務省よりは格が落ちるが、国防総省から現役局幹部が訪問したことは象徴的にも意味がある。他方で、政権内の親台派として名を馳せたボルトン国家安全保障担当大統領補佐官、ランディ・シュライバー国防次官補はその職責を離れることになった。
2020年の選挙で選出される新総統が中台関係において最も機微な「92年コンセンサス」への言及を含め、いかなるメッセージを大陸との関係で打ち出すのか、注目されよう。
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最後に、今後の米中台関係を考える上で、今ひとつ参考になる材料を提供しておきたい。
ボルトン氏は、離任直前に、レーガン政権期の1982年8月に大統領が国務長官・国防長官に宛てて作成を命じた文書の開示を決定している[3]。この文書は、次のように大統領の意思を伝える。「米国が台湾への武器売却を減少させる意思をもつかどうかは、台湾と中華人民共和国の差異を平和的に解決しようという中国の約束が継続するかどうかに、完全に条件付けられている。これら二つがリンクすることは米国の外交にとって永続していく命令として、はっきりと理解されるべきである。 加えて、台湾に提供される武器の量と質は、中華人民共和国から与えられる脅威にのみ条件付けられる。」（著者による翻訳）
この内容を理解するには一言解説が必要だろう。レーガン文書の同日、中国とアメリカは「82年コミュニケ」を交わしている。一部を抜粋すれば、「米国政府は台湾への武器売却を長期的政策として実施するつもりはないこと、台湾に対する武器売却は質的にも量的にも米中外交関係樹立以降の数年に供与されたもののレベルを越えないこと、及び台湾に対する武器売却を次第に減らしていき一定期間のうちに最終的解決に導くつもりであること」とそれは述べていた。つまり、ボルトンが開示した、先のレーガンによる指示は、こういったコミュニケの内容をすぐさま骨抜きにするものだった。
文書は、長くホワイトハウス内部で引き継がれ、政権をまたいでその後も米外交方針として維持されていった。これまでも内容はジェームズ・リリー元中国大使による回顧録などで知られていたが、正式に文書を開示する決定をしたことには、政権を去る前に台湾への武器売却の「新常態」を作っておこうとしたボルトン氏の策略を読み取ることもできる。
興味深いことに、2019年の2回にわたる大型武器売却や、蔡英文氏の派手な演出による米国訪問は、米中関係が他の争点で悪化し、また中国政府が改善を期待していたからなのか、そこまで米中関係の中心的な話題にはならなかった。潜水艦技術を含む、今後の台湾への武器売却等の動きは、果たしてどこまで米中関係に影響してくるのだろうか。それは、そのときの米中関係の状況によるのであり、逆に言えば、それを織り込んだタイミングで売却が検討されるのかも知れない[4]。
[1] 以下の提言は、半導体に係わる輸出管理パートナーとして、日本とオランダをあえて名指ししている。イノベーション、規制、国際ルールの三分野で、現在の雰囲気を物語る内容が並べられている。
Martijn Rasser, Elizabeth Rosenberg and Paul Scharre, “The China Challenge
Strategies for Recalibrating the U.S.-China Tech Relationship,” 12th of December, 2019.
[2] Fareed Zakaria, “The New China Scare: Why America Shouldn’t Panic About Its Latest Challenger,” Foreign Affairs, January/ February 2020.
[3] https://www.ait.org.tw/wp-content/uploads/sites/269/08171982-Reagan-Memo-DECLASSIFIED.pdf
[4] 門間理良「データから読み解く米台の緊密度」『外交』57号(2019年)、25-31頁
アメリカと中国（11）バイデン政権に継承される米中対立、そして日本の課題（2021/3/15）
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アメリカと中国（3）書き換えられたプレイブック（2018/12/18）
