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1. 一帯一路構想とその展開―インフラ整備の重要性 |
1. 一帯一路構想とその展開－インフラ整備の重要性
多くの国と陸上で接し、また南シナ海やインド洋など多くの海路に接する中国で、習近平国家主席が提唱した「一帯一路」構想が国内外の注目を集めている。一帯一路は、2013年9月に習近平がカザフスタンのナザルバエフ大学で発表したシルクロード経済ベルト（一帯）と、同年10月のインドネシア訪問中に習近平が発表した「21世紀海上シルクロード」（一路）からなる。シルクロード経済ベルトは、空路・陸路のインフラを通して中国を中央アジア、ロシア、ヨーロッパまで結びつけるイニシアティブであり、また21世紀海上シルクロードは、南シナ海・インド洋を経由してヨーロッパに至るルートと、南シナ海を経由して南太平洋に至るルートを指す。一帯一路の沿線に含まれる国々は全世界の総人口の65%、経済規模の30%を占めるとされ（Swaine 2015）、その地政学上・経済上の意義について各国の政府や研究者が議論している。また、その重要性はイニシアティブの包括性だけでなく、一帯一路の政治的位置付けからも垣間見られる。習近平をトップに据えた「一帯一路建設工作領導小組」が2015年に設置され、その事務所は中国の経済計画を管轄する国家発展改革委員会に置かれた。また、2018年には中国憲法にも毛沢東思想、鄧小平路線などと並んで一帯一路が記載された（He 2018）。
2015年3月に国家発展改革委員会、外交部、商務部が共同で発表した「シルクロード経済ベルトと21世紀海上シルクロードの建設を促進するビジョンと行動」（国家发展改革委员会，外交部，商务部 2015）は、「一帯一路の建設を加速することは、沿線各国の経済繁栄と地域経済協力を促進し、異なる文明の交流と相互理解を強化し、世界の平和と発展を促進することに貢献し、世界中の人々に利益をもたらす偉大な事業である」とし、さらに一帯一路は「中国の対外開放を拡大・深化する需要と、アジア・ヨーロッパ・アフリカ及び世界各国との相互利益をもたらす協力を強化する需要を推進する義務を満たすものである」としている。また、一帯一路による協力関係の重点として、政策上のコミュニケーション、施設や各種インフラの連結、貿易・投資の円滑化と拡大、新興産業での協力、資金の流通、金融監督協力、留学生の拡大・観光面での協力などによる相互理解の促進、科学技術協力などが挙げられている。
さらに2017年5月には、前述の一帯一路建設工作領導小組が、「共に一帯一路を建設する：理念、実践と中国の貢献」という文書を発表した（“一带一路“建设工作领导小组办公室, 2017）。この文書では、世界経済の成長が鈍化し、グローバル化が新たな障壁に直面する中で、グローバル経済のガバナンス体制は客観的な変化を反映しておらず、相互に利益をもたらすバリューチェーンが形成されていないという認識が示される。一帯一路はその根本的な解決策として提示され、さらに「シルクロード経済ベルト」と「21世紀海上シルクロード」の全体像が今一度示された。「シルクロード経済ベルト」は中国の北西部から中央アジア・ロシアを経由してヨーロッパに至る道、中国北西部から中央アジア、西アジアを経由してペルシャ湾・地中海に至る道、中国西南部からインド洋に至る道からなり、また「21世紀海上シルクロード」は中国沿海の港から南シナ海を経由してマラッカ海峡を通り、インド洋・ヨーロッパに至る海路と、南シナ海を経由して南太平洋に至る海路からなる。さらに、この一帯一路構想を実現するために、鉄道・道路・船舶輸送・航空・配管・情報ネットワークからなる「六路」が枠組みとして示された。ここに、一帯一路におけるインフラ整備の重要性が垣間見られる。
2. 一帯一路の評価－地政学的経済的大戦略か様々なアクターによる多様な戦略の束か
上記のように、非常に大規模な構想である一帯一路について、中国の国内外でどのような議論がされているのであろうか。
1つ目は、地政学的な懸念である。その規模の大きさと地域的な包括性から、一帯一路は「中国版マーシャルプラン」と形容されることがあり（Shen and Chen 2018）、米国に代わって中国が新しい国際秩序を構築しようとしているのではないかという懸念を生んでいる。中国政府は一帯一路の安全保障的側面に言及することを避けているが、中国国内外の研究者は、安全保障における中国の戦略的利益について多くの議論を積み重ねている（Wuthonow 2017）。Wuthonowによると、中国国内の研究者の多くは、一帯一路にはイスラム地域の社会情勢の安定化によるウイグル分離主義やイスラム国の脅威の軽減、南シナ海の領土紛争の沈静化、エネルギー安全保障の確保などの利益を、米国との摩擦を最小限にしながら追求できるメリットがあると議論している。しかし同時に、米国、日本、インドなどが地域における潜在的な競争相手となるという議論もあり、中国国内でも一帯一路の意図と、このイニシアティブが他国に与える影響については意見が分かれている。
この意見の多様性は国外の議論にも見られ、例えばClarkeは、一帯一路を中国の統一的な大戦略とみなし、中国式の発展モデルの提示を通して米国と同等の大国として国際システムにおける指導力を発揮するためのものであるとしている（Clarke 2017）。また、ZhangとWuは、英国Financial Times誌での一帯一路報道のコーパス分析を実施し、中国は侵略的・権威主義的な国であり、地政学上の脅威であるというイメージが報道に反映されていると指摘する（Zhang and Wu 2017）。対して、LiuとDunfordは、中国が一帯一路を通して目指しているのはインクルーシブなグローバル化であり、格差を拡大させる新自由主義的な発展とは対照的に、隣国との共同の努力、インクルーシブさ、ウィンウィンな関係、公平な発展を目標とする、新たな発展モデルを一帯一路は示していると指摘する（Liu and Dunford 2016）。
2つ目に、一帯一路の経済的ニーズを強調する議論がある。Johnstonは、中国の国内経済に着目し、中国の経済と人口が成熟期に入る中で、プラグマティックな一連の経済的イニシアティブにつけられたラベルとして一帯一路を理解している（Johnston 2019）。そこでは、余剰生産力を抱えた中国の製造業を低賃金で若者が多い隣国に移設し、海外投資を多様化するとともに人民元の国際化を促進するという、中国が抱える経済的課題への処方箋として一帯一路が生まれたとされる。同様に、Shuは一帯一路は中国国内の経済問題を解決するためのイニシアティブであり、実際に一帯一路に積極的に参加している国々への対外直接投資が、一帯一路によって60%増加したとしている（Shu et al. 2019）。
3つ目は、中国国内の政策策定プロセスに着目する研究である。これらの研究群は、一帯一路は中国政府が統一的に策定した大戦略であるという考えに対して慎重な姿勢をとり、様々なアクターの多様な戦略を照らし出す。Yeは、隣国へのインフラを建設する「インフラ外交」は一帯一路独自のものではなく、少なくとも2008年には中国の政策の重点となっていたと指摘する。しかし、インフラ外交を推し進めようとしていた外交部はプロジェクトの資金や資金調達の権限を持っておらず、また同時期に中国国内で議論されていた、地域的安定を達成するための「中国版マーシャルプラン」の提案は、米国との緊張を喚起するとして厳しい批判にさらされた。しかし、TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement: 環太平洋パートナーシップ協定）や南シナ海問題の緊張化などに端を発する米国のアジアへの「リバランス」が本格化すると、中国は西部の隣国へ影響力を拡大すべきだとする議論が再燃した。この点で一帯一路は象徴的であり、中央レベルでは、もともとインフラ外交に積極的であった外交部に加え、資金調達の権限を持つ国家発展改革委員会を巻き込んだ政治的キャンペーンとなった。さらに、一帯一路は管轄内の赤字企業を救済する機会が欲しかった地方政府や、一帯一路をビジネスチャンスと捉えた企業の利益にも合致し、分断した中国に統一的な方向性を示すものとして有効なキャンペーンであった。一帯一路は、習近平のスローガンであった「中国の夢」などと結びつけられる。このスローガンは野心的であるが曖昧でもあり、具体的な政策に言及すると派閥・管轄に基づいた抵抗が起きるため、否定が難しい抽象的な目標として示されたとされる（Ye 2019）。一帯一路は様々なアクターの多様な戦略による分断を乗り越えるための国内向けのキャンペーンであるという議論は、地方政府に着目した研究でも前提となる。Summersは、地方レベルの従来の政策の正統性が一帯一路によって強化され、政策の実施者である地方政府は地政学的な動機ではなく、経済・商業上の利益のために一帯一路を支持していると指摘する（Summers 2016）。
一帯一路を大戦略という大きな括りで捉えるのではなく、実際の各アクターの行動や文書を詳細に紐解く3つ目の視点には、一定の説得力がある。Heilmannは、中国では中央政府が政策目標を設定し、地方政府が実施を担うと指摘しており（Heilmann 2018）、抽象的な政治的キャンペーンである一帯一路の実態を紐解くためには、地方に着目する視点が必要であろう。次節では、一帯一路のうち、主に東南アジアとの関係を担う隣り合った地方政府である雲南省と広西チワン族自治区に着目し、各地方政府が一帯一路をどのような機会として捉えているかを分析する。
3. 地方政府の地域戦略と一帯一路－雲南省と広西チワン族自治区の事例
中国南部に位置付けられる雲南省は、海には面していないものの陸路でミャンマー、ベトナム、ラオスなどと接しており、東南アジアとの関係に経済的な利益を見出している。雲南省は、冷戦終結や中越国交正常化を受け、1991年から、昆明市を中心として東南アジアでの経済活動の拡大に動き、自身を「中国と東南アジアの貿易ハブ」と地域戦略として位置付けた（Li 2014）。雲南省政府は、1992年に始まったアジア開発銀行によるメコン川流域の開発プログラムである大メコン圏（GMS）開発プログラムを機会と捉え、東南アジアにつながる鉄道などを構築する計画を中央に提案した。さらに2001年には中国とASEANの間で自由貿易協定（FTA）が締結され、雲南省は中国と東南アジアの大規模な連携のハブとして中央政府から認証されることを目指した。主にインフラ面で多くのASEANとの連携プロジェクトが提案され、その多くは中央に承認され、成功を収めた。2009年には、当時の国家主席である習近平の訪問を受けて、雲南省を東南アジアへの「ゲートウェイ」とするための、大規模な中央へのロビー活動が始まった。2010年にロビー活動は実を結び、国家発展改革委員会を中心として雲南省のゲートウェイ構想を議論するための特別会議が開かれ、その結果として商務省の主導下で、ゲートウェイ構想戦略を推進するための省庁横断型の調整機関が生まれた。
しかし、中央のイニシアティブを利用して積極的に東南アジアとのインフラプロジェクトを実施するためのロビー活動を展開してきた背景があるにもかかわらず、隣国と中国をつなぐインフラ建設を重視する一帯一路に関する体系的な文書を雲南省政府はほとんど出していない。2016年に発表された、雲南省人民政府の第13期5カ年計画には一帯一路に関する章が設けられているものの文量は非常に少なく、「国の一帯一路建設に主導的に奉仕して溶け込み、積極的に鉄道、道路、航空等のインフラ建設を推進し、南アジア・東南アジア諸国との国際生産力と施設製造の協力を加速する」という従来の立場を打ち出した上で、特にバングラデシュ・インド・ミャンマー、およびインドシナ半島との経済回廊の建設に力を入れると述べるにとどまっている（云南省人民政府 2016）。2021年の第14期5カ年計画では、雲南省が南アジア・東南アジア・インド洋地域への前哨基地となり、一帯一路がその推進に貢献したとしつつ、13次5カ年計画では存在した一帯一路に関する章が消えた。さらに、雲南省の目標はあくまで南アジア・東南アジアとの連携であり、そのためには一帯一路だけでなく、長江経済圏、成渝地域での経済圏、粤港澳大湾区など、他の地域イニシアティブも重要であるとされている（云南省人民政府 2021）。
他の複数の地域イニシアティブと並べて、一帯一路をあくまで東南アジア・南アジア戦略という地域戦略の一部として捉える視点は、雲南省政府の基本的なスタンスのように見える。特にインフラ関係の政策文書において、序文で長江経済圏や地域的な包括的経済連携（RCEP）協定などと並んで一帯一路が触れられるにとどまる文書が多く存在する。また、中央政府の一帯一路関連の政策では強調されていないスマートインフラの建設で一帯一路が援用される点も特徴であろう。例えば、2022年に発表された「十四五現代的サービス業発展計画の通知」では、国内外をつなぐ一帯一路を実現するため、長江経済圏・京津翼などの重要な地域発展戦略と連携した地域間ネットワークを構築し、それによって現代的なプラットフォームを重視した物流体系を構築するとされている。プラットフォーム構築では沿線国家への積極的な技術移転を推進するともされており、雲南省が重視しているスマートインフラ・スマート運輸の推進のためのスローガンとして一帯一路が利用されていると考えられる（云南省人民政府 2022）。
雲南省の隣に位置する広西チワン族自治区は、雲南省と同様ベトナムとの国境を持ち、また雲南省と異なり海にも面している。広西チワン族自治区も一帯一路が生まれる前からASEAN諸国との経済関係を重要視する地域戦略を採用しており、中央からの支援を得るために雲南省と競争していたと指摘される（Li 2014）。広西チワン族自治区政府は中央からの出向者を通して中央へのロビー活動を続けたが、雲南省に比べてその発展は遅れていた。ASEAN諸国との中国-ASEAN博覧会の開催地への選定、GMSへの参加、ベトナムとの複数の協定締結など一定の結果を残したものの、雲南省と比べると各種イニシアティブの本格化は遅く、レイトカマーであったとLiは指摘する。
こうした背景の下で、インフラや貿易面での東南アジアとの関係構築、地理的隣接性などの共通点を雲南省と持ちつつ、広西チワン族自治区の一帯一路に関する政策には雲南省と微妙な違いが見られる。第一に、ともに東南アジアへのインフラ外交を重視してきたにもかかわらず、雲南省が「一帯一路」という語が含まれる政策文書を直轄の市を合わせて1,132本出しているのに対して、広西チワン族自治区は倍近い1,932本発表している（2024年2月2日現在、北大法宝より算出）。第二に、広西チワン族自治区は、一帯一路の位置付けを体系的に説明する文書を複数発表している。例えば、2016年6月に発表された「我が国の西南・中南地区の開発発展拠点に関する実施意見」（广西壮族自治区人民政府, 2016a）では、「一帯一路の建設を中心に、広西に新たな戦略的位置付けと展望を提供し、広西の飛躍的な発展を実現し、中国の西南・仲南地域の開放的な発展を加速する重大な機会」として、広西を中国の西南・中南地域の新しいハブとして戦略的に育成することが重要とし、またそのために一帯一路と有機的に結びついた東南アジア・香港・マカオ・広東省のゲートウェイを構築する必要があるとし、具体的な諸政策を説明している。同月に発表された「対ASEAN国際大動脈の実施方案」（广西壮族自治区人民政府, 2016b）は、海上・陸路・空路・河川・情報を通じた東南アジアと接続するインフラ構築と、それによる経済回廊の建設を、一帯一路建設の具体的な行動と明確に位置付けている。第三に、雲南省が一帯一路を長江経済圏・京津翼など他の地域イニシアティブと同列のものとして位置付けているのに対し、広西チワン族自治区の公文書には、一帯一路を他の地域イニシアティブの上位概念として位置付けるものが散見される。例えば、「GMS経済協力計画アクションプラン（2016-2017）」（广西壮族自治区发展和改革委员会、广西壮族自治区财政厅 2016）は、GMSの各種協力が一帯一路の建設に向けた能力の大幅な向上につながるとしており、「我が国の西南・中南地区の開発発展拠点に関する実施意見」（广西壮族自治区人民政府, 2016a）は、広西北部経済圏や珠江-西江経済帯を、一帯一路建設の推進に位置付けている。
以上のように、地理的条件と地域戦略目標が類似しているにもかかわらず、雲南省と広西チワン族自治区の一帯一路に対する姿勢に微妙な差異が見られる背景には、そのインフラ外交の発展段階の違いがあると推測できる。雲南省は冷戦終結とともに中央へのロビー活動を開始し、2010年にはすでに中央を巻き込んだゲートウェイ構想が承認されていた。対して、雲南省が90年代にはすでに対東南アジア外交で一定の成果をあげていたのに対して、広西チワン族自治区が本格的なロビー活動を展開し始めるのは2000年代後半以降であり、競争相手である雲南省の後塵を拝していた。しかし、広西チワン族自治区が進めていた「南寧-シンガポール経済回廊」は一帯一路の6つの主要な経済回廊の一つに含まれ、その対東南アジア外交における戦略的機会となったと考えられる（Li 2019）。
4. 一帯一路の現場において地方政府に着目する必要
一帯一路は中国がその隣国とのサプライチェーンを掌握するものとして、地政学的・経済的な注目を集めてきた。しかし、一帯一路の具体的な政策内容を体系的に示した公文書は多くなく、一帯一路を中国全体の大戦略として捉えるだけではその実態はつかめない。実態把握のためには、具体的な施策を実施する地方政府への着目が求められる。
地方政府の役割の分析のためには、二つの視点が求められよう。一つが、一帯一路以前の各種政策との接続性である。雲南省と広西チワン族自治区はともに一帯一路以前から東南アジアへのインフラ外交を重視していたものの、その時期のズレや両自治体間の競争関係などが、実際の政策に影響を及ぼしている。インフラ投資や共同研究プロジェクトなど多様な政策が一帯一路に位置付けられているが、自治体ごとの背景に応じた一帯一路の重要性を詳らかにしなければ、その実態は明らかにならないだろう。第二に、中国が展開する地域イニシアティブは、一帯一路だけではない。中国科学院の劉慧と劉衛東は、一帯一路は中国全体を覆い尽くす4つの地域的基礎（西部大開発、東北振興、中部崛起、東部の率先発展）の上で、京津翼・長江経済圏とともに発展を目指すものであるとしている（刘慧, 刘卫东2017）。これ以外にもよりローカルな地域イニシアティブは多く存在し、雲南省と広西チワン族自治区は、ともに一帯一路とこれらの地域イニシアティブの関係性を意識している。一帯一路を中国がどう捉えているかを理解するためには、それ以外の政策との関係性を中央と地域がどのように捉えているかを視点に入れた議論が求められる。また、そのような地方政府の役割を踏まえて、具体的な対応戦略を構想する必要がある。
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