日本の税財政にとって、『平成』とはどのような時代であったのか、新たな時代に向け何を学んでおくべきか。平成期を通じた日本の税財政について、政治・経済に通じた専門家が一堂に会して多角的に幅広い観点から振り返る公開シンポジウムを実施しました。
開催日程：2019年4月18日（木）
登壇者：
吉川洋（立正大学教授）
森信茂樹（東京財団政策研究所研究主幹）
土居丈朗（東京財団政策研究所上席研究員）
西沢和彦（日本総研主席研究員）
大田弘子（政策研究大学院大学教授）
大林 尚（日本経済新聞社上級論説委員）※モデレーター
パネルディスカッション「平成の財政・税制を振り返る」
大田弘子／土居丈朗／西沢和彦／森信茂樹／吉川洋／モデレーター 大林尚
平成の30年を省み、令和への展望を切り拓く
大林 ディスカッションに入る前に若干の問題提起をします。
平成30年間の国家財政を振り返ると、財政の状況を表す「ワニの口」は平成に入ってから開きはじめ、こんにちにいたるまで閉じなかった（図表1）。
「上あご」にあたるグラフは「歳出」の推移です。社会保障、防衛費、公共事業などに使ったお金です。一方、「下あご」は「税収」、つまり所得税、法人税、消費税などです。私が注目しているのは、赤字国債と建設国債の発行の推移です。社会保障財源として税財源をあてるべきところを、十分に調達ができなかったため、赤字国債の発行で補ってきたわけです。一方で、建設国債もそれなりに発行されています。この違いはなにか。
建設国債で調達したお金は、公共事業――インフラ整備、古い設備の修理や更新にあてられるので、将来の世代にもある程度の受益が残る借金です。一方、赤字国債で調達したお金は、その場でつかわれ、将来世代にはほとんど受益がない借金です。医療費であれば、医療に携わる方の人件費などにつかわれてしまうわけです。このような観点から、赤字国債の発行はわれわれより若い世代、これから生まれてくる世代に対して罪深いことではないかと思います。
図表1 「ワニの口」
図表2は、平成の30年間の国民負担率と潜在的負担率、つまり財政赤字です。平成の終わりの潜在的負担率は48％台、ほぼ5割です。これを新しい時代にどう変えていくのか。
図表2 平成30年間の財政赤字と社会保障負担、租税負担
図表2は国民負担率と、国民負担率に財政赤字を含めた潜在的国民負担率について、平成年間の推移をみたものです。赤のグラフが社会保障負担、青が租税負担率です。租税負担率は平成元年の27.7%から平成末期には24％台に下がっています。消費税率は3%から8%へ上がり、今年10%に上がりますが、租税負担率は逆に、平成の30年間で下がった。これに対して社会保険料は負担率が上がってきている。これはとりもなおさず、サラリーマンと産業界を中心に保険料を引き上げてきたということです。取りやすいところから取る、ということです。
次に、吉川さんからもお話があったように、1973年に田中角栄首相は老人医療費を無料にしました。時代背景をふりかえると、1960年代後半に革新ブームが起こり、美濃部亮吉東京都知事、黒田了一大阪府知事、蜷川虎三京都府知事、飛鳥田一雄横浜市長ら、革新系の首長、つまり地方自治体のトップが全国に登場しました。彼らは高齢者の医療費を割り引いたり、無料にしたりした。これに危機感を抱いたのが田中首相です。「このままでは国政も革新勢力に乗っ取られてしまう」という危機感から、自民党政権が全国一律に老人医療費を無料化した。その結果、のちに高齢者に医療費の一部の負担を求めるのに苦労したという歴史があったわけです。
図表3 老人医療無料化から一部負担を求めるまでの歴史
図表4は、私が平成時代に社会保障・税の取材を通じて印象に残っている発言を抜き出しました。
麻生首相の言葉は、私的な場ではなく、経済財政諮問会議の議事録にある公式発言です。これが明るみに出たとき、多くのメディアは「麻生首相、また失言」と報じましたが、私は必ずしも失言だとは考えていません。言葉遣いはあまり丁寧ではありませんが、いまの日本の医療のあり方を鋭くついた発言のひとつだと思います。
図表4 社会保障と税に関する政治リーダーの語録（肩書きは当時）
さて、ここからディスカッションに入ります。
2部構成で、前半のテーマは社会保障と税の一体改革とはなんだったのか。消費税率を5％から8％、そして10％へと引き上げる。それとともに社会保障費、特に年金・医療介護について給付水準を充実させる、あるいは、いままで国債で賄ってきた社会保障費の税財源を振り替えることが意図された改革だった。この点について吉川さんからお願いします。
社会保障と税の一体改革とはなんだったのか
吉川 いわゆる社会保障と税の一体改革は野田内閣下でのことですが、さかのぼってお話しします。
小泉内閣は、先ほど来、話のあったように聖域を設けず歳出カット、もしくは伸びの抑制をした。そのとおりですが、私の記憶では、小泉首相は「歳出カットを最初に進めていく。そうすると最後は国民が消費税を上げてくれといってきますよ」というお考えでした。われわれ民間議員は「歳出の伸びの抑制も増税も両方必要だ」というスタンスでしたが、小泉首相は「消費税を上げてみなさい。１％上げて2.5兆のお金が入ってきたら、誰が歳出カットを真面目にやりますか」と。これがポリティカルエコノミーかと思いました。
小泉首相以降、社会保障と税の一体改革についてきちんとした認識をもたれていたと思います。ただ現内閣ではその点が弱いとも感じます。社会保障と税についてもう少し認識を強く持っていただければというのが率直な感想です。
大田 安倍首相は社会保障改革への認識がないというお話でしたが、小泉内閣でつくられた歳出歳入一体改革を実行したのは第一次安倍内閣だということは、申し上げておきます。
社会保障と税の一体改革については、どうやって必要な人に必要な給付を行うかということがポイントです。そのためには、森信さんがかねがねおっしゃっているように、マイナンバーを活用して世帯の所得を把握し、給付付き税額控除を行うというかたちで、税と社会保障を一体で制度設計をするしかない。社会保障と税の一体改革は省庁横断的な、諮問会議を含めた官邸の会議の役割です。議論する舞台をつくることの必要性が高まっています。
西沢 社会保障と税の一体改革のコンテンツは2つあった。１つは、消費税を5％上げて、1％を充実、1％を基礎年金の国庫負担引き上げ、3％を借金返済に使う。これが表舞台に出てきます。
もう一つの裏コンテンツは、都道府県に入院医療費抑制の旗を振らせるということです。2008年に入った医療費適正化計画、2018年にスタートした地域医療構想、国民健康保険の都道府県単位化の3本の手段を使って、都道府県に医療費抑制の旗を振らせる――国はそう思っている。ただ、都道府県がそう思って医療費抑制に向かうかは不透明な状況にある。
土居 西沢さんがおっしゃった入院医療費の抑制は、安倍内閣で一つひとつ実現しています。いまは進捗度が低いから温度差が感じられるだけであって、今後2025年に向かって、ぐっとスピードが上がってくるだろうと理解しています。
薬価の抜本改革も安倍内閣で着手したことですし、介護保険の利用者負担についても、負担能力のある高齢者の負担率を上げることは安倍内閣で進んだことです。
これだけ強い政権基盤であれば、消費税率を10％に上げたあとの社会保障改革にまで議論を進めてもらえればよかったと思うのですが、消費税が10％まで上がってもいないのになぜその先のことを考えるのかということで封印されてしまったのは残念です。
大林 森信さんは財務省で消費税の担当者としてかかわってこられました。
森信 社会保障と税の一体改革のときの思い出として残っているのは、2008年10月ころ、柳沢伯夫自民党税調会長から、一体改革と給付付き税額控除について説明を求められました。その場に与謝野馨さん、公明党の幹事長や政調会長もいらっしゃったようです。
リーマンショック後の日本で所得税減税が課題となった。公明党は定額減税を、自民党は定率減税を主張していました。私から、減税では低所得者が対象からはずれること、給付付き税額控除を行えば、税金を払っていない人には給付ができると伝えると、柳沢会長が「それはいい考え方だ」とおっしゃったのを覚えています。ところが翌日、財務省が、マイナンバーが導入されないと給付付き税額控除は無理だと述べて、結果として、国民全員に3万円をばらまく定額寄付金になりました。つまり、その時点で一体改革が話し合われていたということです。自民党最後の麻生政権のとき、給付的税額控除が税法の附則301条で言葉として入ります。決して民主党が考えたアイデアではないのです。
新時代に社会保障、税制・財政をどう展開していくか
大林 次に、ポスト平成、令和の新時代に社会保障、税制・財政をどう展開していくか。土居さんは財務大臣の諮問機関、財政制度等審議会（財制審）の委員です。財制審がまとめた「平成30年度予算の編成等に関する建議」（2017［平成 29］ 年 11 月 29 日）には、平成の財政運営は失敗だったと明確に書かれています。
土居 財制審は、歳出改革にもっと熱心に取り組んでほしいと考えていました。平成を振り返っての一つの結論は、歳出改革のルールにコミットしきれていなかったということ。きめ細かく全体像をにらみながら、メリハリのつけ方を決めることが求められている。もう一つは、これまでの議論で足りなかったものとして、制度横断的に改革をしていくということ。安倍内閣には、政権発足直後から社会保障制度改革推進会議が設けられています。私は一委員ですが、開店休業状態です。今夏の参議院議員選挙後には、ぜひ先の議論を進めてほしいと思います。
西沢 ポスト社会保障と税の一体改革について、第一に、社会保障の公費の入れ方を変えたほうがいい。いまは各社会保険法で、支出の一定割合を国庫で負担することになっているので、給付費が増えれば自動的に国庫負担が増える構図になっている。ここを変えて、本当に困っている人にピンポイントで公費を入れていかないと、「ワニの口」は閉じていかない。
第二に、政策目標を変える。いま、年金は所得代替率で考えられています。そうではなくて、例えば、すでに高齢女性の貧困率の上昇などは研究者の間で予測されていますから、そういった具体的課題の改善を目標にする。年金や医療は政府に荷が重すぎます。政府の役割を極力縮小して、できるところに資源を集中させていくことです。
第三に、1997（平成9）年の橋本龍太郎内閣の行政改革会議の最終報告書を思い起こせば「日本の国民になお色濃く残る統治客体意識に伴う行政への過度の依存体質に訣別し……国民が統治の主体として自ら責任を負う国柄へ」転換を、とあります。そうしないかぎり、行政サービスへの要求はとどまるところを知りません。無償化政策などはむしろ間違っています。
大田 なぜ平成の財政改革がなぜうまくいかなかったのか。いま、負担の配分をせねばならない時代になっているので、難しいのは当たり前です。それまでは増税と減税をセットで実施してきたのに、社会保障と税の一体改革では、初めて増税だけの増税をした。その意味で、この枠組みは意味がありました。いま、景気が回復したことで、中長期の課題への危機感は逆に弱くなってしまっており、社会保障をさらに改革するモメンタムが弱くなっていることが最大の懸念点です。
改革をするときは、改革したほうがプラスだというグループをつくることが必要。そのためにも、世代間の対立を明示的に出していくことが必要だと思っています。
森信 正直な議論をする必要がある。消費税を５％上げて全額を社会保障の財源にする、といっていますが、社会保障の充実に回るのは１％でした。今回の10％への引上げのスキームにも、社会保障目的税の社会保障財源のはずが、なぜか経済対策として公共事業の国土強靭化が入っている。これからは、消費税の引き上げについて、受益と負担の関係を明確にして、社会保障にどれだけ、財政再建にどれだけ使うのかをあらかじめ示していかないといけない。
もう一つ、これからやってくるのはAIの発達による格差社会です。この格差を埋めるには財源が必要になる。それは、社会保障の充実とは全く異なる財源です。手遅れにならないよう、今からAIの発達をどう考え、どうしたらよいのかを考える必要があります。
吉川 この問題、省庁横断的に、ロングタームで抜本的に改革を進めなければいけません。首相大臣が自ら先頭に立つことが必要です。これに尽きると思います。
大林 本日は示唆に富む議論をありがとうございました。
（取材・構成：東京財団政策研究所）
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- 立正大学教授
- 吉川 洋
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- 研究主幹
- 森信 茂樹
- 森信 茂樹
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