このレビューのポイント
いま日本財政は、３つの問題への対応を迫られている。第１は高齢化に伴う社会保障費増への対応、第2は新型コロナウイルスの感染拡大への対応であり、第3はロシアのウクライナ侵攻がトリガーとなった防衛力再考への対応である。
防衛力のあり方をめぐって、マスコミや国民の関心は防衛費の拡充（対GDP比２％）だけに行きがちだ。
本レビューは防衛費の対GDP比、政府負債の各対GDP比という指標を用いた場合、日本が国際的にみて例外的・脆弱な立ち位置にあることを数字で示し、防衛力の基盤は豊かな経済力や健全な財政であり、安全保障上の危機意識を強くもつならば、社会保障改革などを早々に完結し有事にも備えた財政再建を行なっておくべきであること、そして、それが「真の保守」的発想の戦略でないかと問いかけている。
R-2022-035
| ・日本財政が直面する３つの問題 ・変容を迫られる冷戦後の国際秩序 ・防衛力の真の基盤とは何か ・防衛費と財政的余力の国際比較 ・「真の保守」的発想とは |
日本財政が直面する３つの問題
いま日本財政は、３つの問題への対応を迫られている。第１は高齢化に伴う社会保障費増への対応、第2は新型コロナウイルスの感染拡大への対応であり、第3はロシアのウクライナ侵攻がトリガーとなった防衛力再考への対応である。
まず、第1の問題だが、これは日本財政が20年以上も継続している戦いだ。人口減少・少子高齢化の進展に伴い、社会保障費が増加しており、2000年代以降、日本財政は「社会保障との戦い」を続けてきたといっても過言ではない。
実際、1990年度において約66兆円であった国の予算（一般会計の当初予算）は、2019年度には約99兆円に膨らみ、約33兆円も増加している。この増加のうち、約9兆円分は政府債務の元利払いの国債費、約22兆円分は社会保障関係費の増加となっている。この増加に見合う財源が調達できない結果として、財政赤字が恒常化し、政府債務（対GDP）は累増を続けている。
財政の健全化には、財政赤字を縮小する必要があり、社会保障費の伸びを抑制しながら、税制改正を行い、国債以外の安定財源を確保することが求められる。このような問題意識に基づき、財政・社会保障の分野では、2000年代後半からの自公政権（福田・麻生）、その後の民主党政権（鳩山・菅・野田）、2012年末からの自公政権（安倍）を経て、政府は社会保障・税一体改革を推進してきた。
2019年10月の消費税率10％の引き上げをもって、第１ステージの改革が終了したが、財政再建や社会保障改革はいずれも「未完」で、社会保障・税一体改革は財政健全化に向けた一里塚に過ぎず、早々（2020年以降）に第２ステージの改革を実施する必要があった。
しかしながら、2020年の前半から、新型コロナウイルスの世界的な流行が起こってしまった。これが第2の問題であり、「ウイルスとの戦い」とも言えるが、ワクチン接種が進んだものの、新型コロナウイルスが変異を繰り返すなか、日本でも直近では第７波が到来しており、新型コロナウイルスの感染拡大の収束はなかなか見えない。
変容を迫られる冷戦後の国際秩序
以上のほか、いま日本財政は、防衛力再考といった第３の問題への対応も迫られつつある。これはコロナ後の「新たな戦い」である。防衛費再考のトリガーとなったのは、2022年2月に起こったロシアのウクライナ侵攻である。ウクライナ侵攻は、「冷戦終結以降、このような戦争はない」と思い込んでいた世界に大きな衝撃を与えたが、中国と台湾の問題などもあり、冷戦後の国際秩序も大きな変容を迫られ始めている。
その一つの象徴が、2022年4月20日・21日にアメリカのワシントンで開催されたG20財務相・中央銀行総裁会議ではないか。アメリカや中国などG20諸国のGDPは世界の約8割を占めるが、ロシアのウクライナ侵攻に対する各国の姿勢が異なり、足並みが揃わないことから、共同声明も出せずに終わった。同年7月8日にインドネシアのバリ島で開催されたG20外相会合や、7月15日のG20財務相・中央銀行総裁会議でも、ウクライナ問題に対する共同声明も合意も得られずに閉幕している。これらは世界が分断された一つの象徴に思われる。
また、国連・安全保障理事会では、同年2月25日、ウクライナからのロシア軍の即時撤退などを求めた決議案が常任理事国ロシア自身の拒否権によって否決された。1930年代に日独伊が国際連盟から脱退し、第2次世界大戦を防げなかった教訓などを踏まえて創設された国連の「機能不全」が、戦後77年ぶりに露呈した。
同年3月2日では、ロシアのウクライナ侵攻につき、国連が特別緊急会合を開催し、「最も強い言葉で遺憾の意を表す」旨の決議をはかり、141か国の賛成多数で決議されたが、ロシアやベラルーシ・北朝鮮などの5か国が反対、中国やインドなど35か国が棄権した。また、ブラジルやメキシコなどは、国連人権理事会（同年4月7日開催）でのロシアの理事国資格停止決議で棄権した。
G7・ユーロ圏・韓国・オーストラリア（重複を除く）では、世界のGDPに占める割合は約5割にとどまっており、世界が２つに分断されたと言ってもいいかもしれない。
防衛力の真の基盤とは何か
このような状況のなか、政府は「経済財政運営と改革の基本方針2022」（令和4年6月7日・閣議決定）において、防衛費（対GDP比）の拡充を念頭に、「新たな国家安全保障戦略等の検討を加速し、国家安全保障の最終的な担保となる防衛力を５年以内に抜本的に強化する」旨の記載を行った。
社会保障・税一体改革の第２ステージに関する議論も本格化せず、新型コロナウイルスの感染拡大も収束していない状況で、防衛費の拡充に向けた議論が加速しているが、この問題に我々はどう対処すればいいのか。
一つの参考は、「富国強兵」という明治維新後のスローガンではないか。「富国」という言葉があるのは、西欧列強に対抗するには、「強兵」（軍事力）のみでなく、その基盤である経済力が重要だと認識したからである。この経済力には政府の財政基盤も含まれる。有事では大規模な国債発行をしてでも戦争遂行に必要な財源を調達する必要があり、それを可能とするには平時に健在な財政基盤を構築しておく必要があるためだ。すなわち、防衛力の基盤は、豊かな経済力や健全な財政である。
しかしながら、戦前の財政基盤は脆弱であった。例えば、『昭和財政史 第四巻－臨時軍事費－』（大蔵省昭和財政史編集室編）によると、日本の過去の戦争（日清戦争以降）において、戦費に占める国債および借入金の割合は、日清戦争が51％、日露戦争が82％、第1次世界大戦が61％であり、太平洋戦争では86.4％にも達している。しかも、日清戦争から敗戦までの約50年間において、戦争およびその処理のための支出が財政統計上に出てこない年は一度も存在せず、国の一般会計と臨時軍事費との純計に対する直接軍事費の割合は、低い時期でも3割に近く、高い時期では9割も占めていたことが分かる。
また、板谷敏彦著『日露戦争、資金調達の戦い：高橋是清と欧米バンカーたち』（新潮選書）では、日露戦争での勝利を収めるにあたって、陸戦や海戦のみでなく、ロンドンやニューヨークでの高橋是清らの戦費調達（日本国債の売り出し）が如何に重要な役割を握ったのか、その詳細を明らかにしている。日露戦争の時は海外から上手く資金調達ができたが、いつも成功するとは限らず、平時における財政基盤の強化が重要となる。
現在は平時にもかかわらず、国債発行をしてでも防衛費を増額すべきという主張も聞かれるが、過去の事例から明らかなとおり、有事の際こそ国債発行が求められる可能性が高い。経済学の「課税平準化の理論」に基づけば、有事では国債発行で戦費を調達し、平時（戦争終了後）に時間をかけて債務を返済するのが望ましい。この意味でも、平時における防衛費の拡充を増税や他の歳出削減で捻出するなら理解できるが、国債発行での増額はナンセンスな議論である。
国債の国内消化にも一定の限界があり、国内での資金調達が難しくなると、日露戦争の時のように、海外から資金を調達するしかない。しかしながら、現在の日本のように、過剰な政府債務を抱える国が、有事の際に国債発行を行おうとすると、投資家から非常に高い利回りを要求される可能性がある。また、財政ファイナンスで戦費調達をする方法もあるが、その場合、円安やインフレが加速するだろう。インフレが加速すれば国民生活は疲弊するし、石油など、戦争遂行に必要な物資を購入するためにも為替の安定は必要だ。有事の前や最中に財政が破綻すれば、安全保障上の脅威に対応することもできなくなってしまう。
したがって、安全保障上の脅威に対する日本の対応力を増すためにも、平時では、防衛費の増強に関する議論のみでなく、過剰な政府債務を適切な水準まで引き下げることにより、有事に陥っても大規模な国債発行が可能な余力を高める議論も重要となろう。
防衛費と財政的余力の国際比較
では、防衛予算規模を示す「防衛費（対GDP）」と、有事の際における国債発行の余力を示す「政府債務（対GDP）」という2つの指標に基づき、日本のポジション（立ち位置）を他の諸外国と比較すると、何が読み取れるだろうか。
ストックホルム国際平和研究所（SIPRI）軍事費データおよびIMFデータから、2021年の軍事費（対GDP）および2020年の政府債務（対GDP）を取り出し、128か国のポジションを明らかにするために作成したものが、このコラムに掲載した図表である。
図表：防衛費（対GDP）と政府債務（対GDP）の関係
（出所）ストックホルム国際平和研究所（SIPRI）軍事費データおよびIMFデータから作成
この図表を眺めてみると、日本・スーダン・ギリシャの3か国が特殊なポジションにいることが分かる。この３か国は、いずれも政府債務（対GDP）が200％超で、それ以外の国々と比較して、有事の際における国債発行の余力が劣る状況になっている。
他方、アメリカ・イギリス・ドイツ・中国・ロシア・インドといった国々はどうか。ドイツの防衛費（対GDP）は1.34％で日本の1.07％に近いが、政府債務（対GDP）は約45％しかなく、有事の際における国債発行の余力は大きい。また、中国やフランスの防衛費（対GDP）は、それぞれ1.74％と1.94％で、日本よりも0.6％ポイント以上も高いが、各々の政府債務（対GDP）は68％と93％であり、有事において日本よりも遥かに財政的な余力があることも確認できる。アメリカやイギリス、ロシア、インドの防衛費（対GDP）は、それぞれ3.48％、2.22％、4.08％、2.66％で、日本の2倍以上もあるが、いずれも政府債務（対GDP）は120％未満であり、財政的な余力は大きい。
また、防衛費のみでなく、これは全予算に共通する議論だが、規模のみでなく、全体の戦略や予算の中身も重要だ。そもそも、防衛費を2倍にしたら防衛力が2倍になるとは限らない。全体戦略の重要性などは、過去の事例からも明らかだ。例えば、太平洋戦争中には、「大艦巨砲主義」が終焉し、新たな戦闘方法として、空母やそれに搭載した艦載機（攻撃機や爆撃機を含む）を利用した航空戦力が勝敗を決する時代に変わった。このようなパラダイム転換が起こるなか、大艦巨砲主義に拘わったり、新たな戦闘方法への改善（ブラッシュアップ）を怠ったりすれば、戦争に勝利する確率が低下することは避けられないだろう。
最近では、安全保障の専門家の間で「核シェアリング」の賛否や実現可能性に関する議論も出てきている。だが、今回のロシアのウクライナ侵攻でも太平洋戦争の時のようなパラダイム転換が発生し、ドローンやサイバー空間などを利用した新たな戦闘方法も登場してきており、このような新たなテクノロジーの徹底的な活用を含む「全体の戦略」の再考の方が重要であろう。
「真の保守」的発想とは
いずれにせよ、繰り返しになるが、防衛力の基盤は豊かな経済力や健全な財政であることも忘れてはならない。現下の国際情勢に鑑み、危機意識を強くもつならば、社会保障改革などを早々に完結し、有事に備えた財政再建を行なっておくべきで、それが「真の保守」的発想の戦略ではないか。
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- 研究主幹
- 小黒 一正
- 小黒 一正
- 研究分野・主な関心領域
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- 財政学
- 社会保障
- 公共経済学
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- 人口問題
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